Al final es la gente la que paga

Cuanto más importante sea la compra del Estado, más transparencia debe tener y cuanto más reducido sea su monto, es más conveniente que su gestión sea ágil y que su control sea posterior, sostuvo el Cr. Alberto Sayagués. El entrevistado, que ha tenido una extensa trayectoria al frente de organismos de la administración pública, es autor del libro "Reformas al sistema de compras estatales" que acaba de publicarse. A continuación un resumen de la entrevista que giró en torno a las importantes modificaciones introducidas a dicho sistema por la reciente Ley Nº 18.834 (Rendición de Cuentas 2010), en cuyo proyecto participó contratado por la Presidencia de la República.

-¿Cuál es el monto anual, en promedio, de las compras del sector público uruguayo?

-Es más del 10% del Producto Interno Bruto, pero una parte se refiere a compras entre organismos públicos, otra parte a compras cuantiosas con regímenes muy especiales -básicamente, petróleo y sus fletes, y energía eléctrica importada- y el resto, que es lo relevante para el sistema de compras, se estima en unos US$ 2.600 millones de bienes, servicios y obras públicas, lo que equivale aproximadamente al 7% del PIB. En promedio, cada hogar uruguayo paga alrededor de US$ 2.500 por año con ese destino. Por eso, tantos recursos merecen un buen sistema de compras estatales.

-¿Los contenidos de la Ley Nº 18.834 reducirán los gastos que significan para los proveedores privados presentarse a los llamados a licitación de compras del Estado?

-Los gastos administrativos de los proveedores para presentarse a un llamado se trasladan a los precios y los termina pagando el organismo público comprador, es decir los contribuyentes y usuarios que pagan el gasto público. Por ejemplo, la aprobada sustitución de garantías de mantenimiento de oferta, que tienen costos en dinero y en gestiones administrativas, por la aplicación de multas -que solo implican costos para el eventual incumplidor, lo que es un caso poco frecuente- es un ahorro importante y una útil simplificación administrativa. Esto ya había sido recomendado en 1954 por John Hall en "Administración Pública en Uruguay. Sugerencias para una reforma" y se había implementado en 1991 para las licitaciones abreviadas.

Trámites simplificados

-¿Ha simplificado la nueva legislación los trámites para participar en las licitaciones que convoca el Estado?

-Sí. Lo ha hecho en varios aspectos. Uno muy importante es el derecho a la no presentación de documentación de la empresa al oferente que solo es útil si resulta adjudicatario. Esto reduce los costos así como la tarea administrativa de los operadores de compra, que solo deberán estudiar la documentación vinculada a la oferta. Se había implantado por Decreto 53/1993 (Pliego Único) y, a partir de 2012 tiene fuerza de Ley. Esperemos que ahora se cumpla con más rigor que antes y que no se pidan papelitos innecesarios a quienes no sean adjudicatarios de licitaciones. La misma idea se comenzó a aplicar en la Unión Europea en 2005. Uruguay la aplicó por decreto con doce años de anticipación.

-¿Se introdujeron otras reformas para evitar la duplicación de documentos en los trámites para las compras del Estado?

-Una reforma muy ambiciosa es el nuevo Registro Único de Proveedores. La Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento, cuya sigla es Agesic, ya está desarrollando el sistema informático de ese Registro, al cual estarán interconectados todos los organismos públicos. Esto permitirá a los proveedores presentar solo en el Registro la documentación de la empresa y los organismos podrán confirmarla por internet, como ya sucede con los certificados de estar al día con la DGI y el BPS. Además de una fuerte simplificación, es un ahorro muy importante de dinero, que alcanza a varios millones de dólares.

Transparencia

-¿Considera que la nueva ley le da más o menos transparencia a las operaciones de compra de bienes y contratación de servicios por parte de los organismos estatales?

-La obligación legal de publicar todas las convocatorias y las adjudicaciones en el sitio www.comprasestatales.gub.uy aumentará la transparencia actual. Si bien muchas convocatorias y adjudicaciones ya están siendo publicadas, ahora deberán publicarse todas. Cuanto más importante sea la compra, más transparencia debe tener y cuanto más reducido sea su monto, es más conveniente que su gestión sea ágil y que su control sea posterior.

-Una de las críticas frecuentes a los llamados a licitación de compras del Estado es la publicidad de las convocatorias. ¿Se ha mejorado este aspecto en la nueva Ley?

-El envío obligatorio de las convocatorias a las revistas especializadas se estableció en la ley que aprobó el Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (Tocaf) en 1990 y siempre fue un servicio muy útil para sus suscriptores. En ese año surgió el primer servidor comercial de internet; veinte años después resulta imprescindible actualizar los procedimientos legales y adecuarlos a las nuevas realidades.

El procedimiento del siglo XXI, que ya está operativo en el sitio web de compras estatales, prevé que las empresas, en especial las revistas especializadas, puedan recibir en tiempo real toda la información de convocatorias desde el sitio web y que dichas revistas la puedan distribuir automáticamente a sus clientes en función del objeto de compra que les interesa, incluyendo más información si se solicita. Las revistas han sido y seguirán siendo un valioso servicio de valor agregado para sus clientes, aunque se están pasando del papel a la red de internet transformándose en "revistas electrónicas".

-La nueva Ley preceptúa la fijación de plazos razonables para presentar las ofertas, con lo cual se promueve el no uso de plazos mínimos. ¿Ese precepto podría enlentecer las compras del Estado afectando las necesidades perentorias de las dependencias estatales?

-Los plazos deben ser adecuados para que los proveedores puedan preparar sus ofertas; a veces pueden ser breves, pero otras veces esa brevedad es perjudicial. Por ejemplo, si las empresas tienen que pedir precios de insumos en el exterior o estudiar el costo de las construcciones públicas, necesitan plazos razonables adecuados a la realidad. La aplicación injustificada de los plazos mínimos que autoriza el Tocaf se traduce en menores ofertas y mayores precios. Lo mismo sucede si se exigen plazos de ejecución demasiado breves. Estas razones, por ejemplo, explican buena parte del desinterés de las empresas de construcción en las obras en escuelas y liceos públicos en el verano 2011-2012 cuyas consecuencias están a la vista.

Los operadores de compras, al redactar los pliegos de condiciones, deben analizar cuáles plazos son razonables para optimizar la recepción de ofertas. Los plazos inadecuados cuestan mucho dinero.

-¿Se han aumentado los niveles de los topes fijados para las compras directas y licitaciones abreviadas?

-Se han duplicado los topes de compras directas lo que es una modificación importante, aunque los mejores compradores estatales no suelen abusar del tope máximo de la compra directa y prefieren realizar ágiles concursos de precios.

También se han duplicado los topes de licitaciones abreviadas, pero el progreso técnico ha disminuido mucho las diferencias entre las licitaciones abreviadas y las públicas, ya que estas últimas tienen la misma publicidad a través del sitio web y un trámite bastante similar. La principal diferencia material que queda es el plazo mínimo, pero es una diferencia muy reducida.

Agencia de Compras

-¿Las nuevas normas aprobadas facilitan las compras a los organismos públicos?

-La gestión de la Agencia de Compras (Agesic) para todas las actividades que tienen economías de escala -sitio web, material de capacitación, bases de datos jurídicas, "mejores prácticas", asesoramiento en gestión, estandarización, etc.- permitirá aprovechar mejor las normas aprobadas.

Es muy importante resaltar que estas cosas no son "ley aprobada, problema solucionado". Las normas son instrumentos que requieren de la buena gestión para su aprovechamiento. Una buena normativa con una mala gestión está condenada a la frustración. Se depende del capital humano de las organizaciones para la gestión de compras estatales por lo que la capacitación en compras es imprescindible. Se trata de una verdadera especialización.

-¿Por qué no ha sido designado el directorio de la Agencia de Compras del Estado (Agesic) creada hace tres años?

-El sitio web de esta agencia(www.comprasestatales.gub.uy) se ha mantenido operativo, lo que es importante y forma parte de sus tareas. El porqué no se ha integrado su Consejo Directivo Honorario es una pregunta para las autoridades políticas, no para los técnicos. Lo que importa es el futuro, no el pasado. Creo que este año se integrará.

-Es sabido que todos los años el Tribunal de Cuentas remite a los órganos legislativos miles de observaciones por irregularidades en las compras o contrataciones de los organismos públicos, pero la mayoría de esas denuncias quedan en la práctica sin sanción. ¿Se ha tenido en cuenta este aspecto que le quita autoridad al Tribunal de Cuentas?

-Según la Memoria 2010 del Tribunal de Cuentas esas observaciones fueron 142.773; pero casi todas fueron por motivos ajenos a irregularidades por corrupción o hechos similares. Son ilegalidades "menores" como no tener crédito presupuestal en el renglón, aunque se tenga dinero para pagar, o existir principio de ejecución, aunque fuera importante iniciar ya la contratación para no perjudicar el servicio. Verdaderas irregularidades -digámoslo con claridad, posibles delitos- son pocas. Un ministro del Tribunal de Cuentas de amplia experiencia señaló el año pasado en el Parlamento que "de todas las observaciones del Tribunal de Cuentas -eso lo dice la Memoria; es un dato estadístico, no lo estoy revelando yo-, la inmensa mayoría obedecen a principios de ejecución o a falta de disponibilidad presupuestal, pero son mínimas aquellas cosas que a veces toman una relevancia pública muy importante. Ya llevo seis años desempeñándome en el Tribunal de Cuentas y, por mi experiencia, puedo decir que han sido muy pocas aquellas situaciones en las que esto ha pasado…. en este período de un año…. quizás hasta sobraban los dedos de la mano para contar aquellas que hubieran sido tratadas…".

El contador y economista Alberto Sayagués fue director general del Fondo Nacional de Recursos; director técnico de ATyR del BPS; director del Programa Nacional de Desburocratización; director de la División Cargos y Salarios en la ONSC, Presidencia de la República; director del Plan de Compras del Estado e impulsor del Tocaf; fundador del Programa de Formación Gerencial del Sector Público; y profesor de Administración Pública en la Facultad de Ciencias Económicas de la UdelaR.