Un análisis de la patente única

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JUAN DUBRA Y NÉSTOR GANDELMAN

El 30 de noviembre, con los votos del partido de gobierno, y del nacionalista Eber Da Rosa, el Senado aprobó una modificación al proyecto de creación de una patente única que había sido sancionado en la Cámara de Diputados. La ley deberá regresar ahora a esta Cámara para su aprobación.

En su capítulo I la ley crea un fideicomiso que administrará el cobro de las patentes y las multas para todos los vehículos a nivel nacional. En su capítulo II eleva el subsidio que las intendencias reciben por concepto de alumbrado público.

En teoría, esto pondría fin a años de guerra de patentes entre las intendencias. En esta columna discutiremos el problema económico de fondo (¿por qué hubo una guerra?) y las ventajas y desventajas de un sistema de patente único.

RAZÓN DE LA GUERRA. En los mercados es común observar guerras de precios. La casuística sobre lo que desata la guerra de precios es enorme. Lo común es que, durante la guerra de precios, las empresas compitiendo por clientes bajan sus precios, aumentan las cantidades ofrecidas y la calidad de sus productos.

La guerra de las patentes es similar a una guerra de precios. Es un fenómeno que se desata ante una exacerbada competencia por recaudar más. Esta competencia fiscal está siempre presente aunque no se manifieste públicamente.

No todos los impuestos desatan guerras similares. La principal razón es que la mayoría de los tributos son fijados de manera centralizada. Un primer requisito para que exista una guerra de patentes es que haya varios agentes decisores de los impuestos. Un segundo requisito es que el agente gravado tenga la opción de eludir el pago a un agente y realizarlo a otro. Si bien la contribución inmobiliaria la fija cada intendencia, los propietarios de inmuebles no pueden mudar su propiedad a un departamento que cobre menos. Finalmente, un tercer requisito es que haya diferencias en los incentivos de quienes deben fijar el valor de los impuestos.

El mecanismo económico detrás de la guerra de patentes es sencillo y opera en una variedad de contextos. El resumen es que, cuando la diferencia de tamaño entre municipios es grande, cobrar una patente única no es un equilibrio, pues las intendencias de los departamentos con menos habitantes tendrán incentivos a cobrar menos, para que gente de otros departamentos empadrone su auto allí.

Para ilustrar, imaginemos que hay solo dos intendencias, con 100 y 900 habitantes, respectivamente, y que una patente de $ 101 es un equilibrio. Si la intendencia chica decidiera cobrar $ 100, solo perdería $ 100 de recaudación ($ 1 por cada uno de sus 100 habitantes). Si debido a la menor patente reempadronara aunque sea 1 de los 900 habitantes de la otra intendencia, la intendencia chica ya descontaría la pérdida. En cambio, para la grande, estos incentivos no están presentes. Para empezar, si bajara $ 1 la patente, perdería $ 900. Necesitaría que 9 de los 100 habitantes de la otra intendencia reempadronaran su auto.

Lo mismo sucede en sentido contrario. Imaginemos nuevamente que ambas intendencias cobran una patente de $ 101. Si la chica sube la patente a $ 102, no atraería a nadie de la otra intendencia, en el mejor de los casos recaudaría $ 1 adicional por cada uno de sus contribuyentes, y perdería plata si se le fuera un contribuyente. En cambio, si la intendencia grande sube la patente a $ 102 sabe que recaudará $ 900 adicionales y debería perder 9 contribuyentes para que esta política no le convenga.

PROBLEMAS DE GUERRA. De una manera muy básica, la guerra de patentes es buena para los ciudadanos. Como el ejemplo anterior indica, que haya muchas intendencias compitiendo por bajar el precio de la patente es bueno para los dueños de los vehículos. El riesgo al que nos enfrentamos es que si se aprueba la patente única, suba el precio promedio de las patentes. Como siempre, con menos competencia y un monopolio fijando los precios, habrá un incentivo grande a subir el valor de las patentes (o manteniendo la tasa, subir los aforos de los vehículos). Aquí el paralelismo con las guerras de precios es ilustrativo. Las guerras de precios terminan cuando una de las empresas se retira del mercado o cuando las empresas alcanzan un armisticio explícito o implícito. En ambos casos, con el fin de la guerra, se da un alza de precios.

En el ejemplo de las dos intendencias que veníamos manejando, ¿qué sucedería si ambas suben a la vez la patente a $ 102? Ambas recaudarían más y nadie tendría incentivos a reempadronar en otra intendencia. La coordinación en la fijación de patentes, igual que la coordinación de precios (que está penada por la ley de defensa de la competencia), tiene por efecto un incremento en lo que pagan las personas.

Sin embargo, la eliminación de la competencia fiscal no es necesariamente mala noticia ya que la guerra de patentes tenía al menos tres problemas.

El primero es que en muchos casos no había conexión entre el lugar donde la gente vivía (o donde uno "gastaba las calles") con el lugar donde pagaba su patente. Eso generaba un problema desde el punto de vista del mantenimiento de las calles: una intendencia como Montevideo, donde hay mucha gente que vive pero no paga su patente, tiene un desgaste de su red vial que es alto en comparación con lo que recauda por sus patentes.

Un segundo problema de la guerra de patentes es la inseguridad jurídica que significaba para un individuo, que había empadronado su auto en Colonia, digamos, no saber si le iban a poner una multa o retener la libreta por circular por Montevideo. En teoría, si la intendencia de Colonia decía que alguien podía empadronar su auto ahí, y lo hizo, no es la intendencia de Montevideo la que decide si eso está bien o no. Hay mecanismos legales para que la intendencia de Montevideo dispute eso, pero los contribuyentes no tenían por qué estar en el medio de la batalla, y ciertamente no debería ser el individuo el que tenga que demostrar que su auto estaba bien empadronado en Colonia.

Un tercer costo de la guerra de patentes es el asociado a la fiscalización de las patentes, y de ver quién paga y dónde. Estos costos lo pagaban mayormente las intendencias que cobraban patentes mayores, en campañas de fiscalización como la que vivió Montevideo hace poco más de un año. Eliminar estos costos es una mejora en la eficiencia del gasto público.

SOLUCIÓN PROPUESTA. El proyecto de ley se basa en una iniciativa que fue aprobada por los diecinueve intendentes. La ley dispone la creación de un fideicomiso que cobrará patentes y multas y que repartirá lo recaudado entre las comunas. Por supuesto, para conseguir el apoyo unánime de los intendentes, el acuerdo les asegura que no perderán recaudación respecto a los ingresos por patentes del año 2010. Un aforo único y una alícuota única determinarán el costo de la patente para cada marca y modelo, para todo el país. El capítulo II de la ley que eleva el subsidio al alumbrado público poco tiene que ver con la esencia del problema aquí discutido. Es una golosina para endulzar a las autoridades municipales con el proyecto.

En definitiva, la propuesta genera la preocupación de que veamos incrementar, aún más, la presión fiscal sobre la población pero, por otro lado, resuelve algunos problemas de la situación actual. El efecto neto sobre el bienestar social no es claro y mucho dependerá de la voracidad fiscal de las autoridades.

Para terminar, hay un tema adicional de "free riding" o "riesgo moral" que genera este acuerdo. Si la recaudación de una intendencia no depende del "servicio" que dé en términos del cuidado de sus calles, los individuos tendrán un incentivo menor a pagar la patente en donde viven. Por supuesto los ciudadanos hoy perciben una conexión tenue entre sus tributos municipales y el servicio que reciben, pero la conexión será aún más tenue.