Las PPP han tenido un crecimiento exponencial en el mundo entero

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Las participaciones público-privadas (PPP) permiten acelerar las inversiones y captar más capitales para invertir en obras públicas que si el Estado decidiera incurrir en ese gasto con recursos propios, afirmó James Stewart, OBE, chairman del Área de Infraestructura Global de KPMG en Londres. El entrevistado es considerado uno de los principales expertos en la modalidad de las PPP en Gran Bretaña. Durante diez años, a partir de 1992, Stewart condujo este tipo de operaciones y su labor fue decisiva para concretar muchos de los proyectos más importantes de ese tipo en su país. En la década pasada, se desempeñó como CEO de Infraestructura del Ministerio de Hacienda, teniendo a su cargo la supervisión de los planes de largo plazo y entrega de los proyectos de infraestructura del gobierno británico. En 2010 desempeñó un rol principal en elaborar el primer Plan de Infraestructura Nacional del Reino Unido. El ejecutivo de KPMG visitó Montevideo para disertar sobre "Alianzas público-privadas: Creando asociaciones para el desarrollo" en el marco de la 53ª Asamblea Anual de Gobernadores del BID. A continuación un resumen de la entrevista.

-La financiación privada de infraestructuras públicas es conocida por distintos nombres en el mundo. En español, por lo general, se las denomina "participaciones público-privadas" (PPP) y, en inglés, se les llama "private finance initiatives" (PFI). ¿Se refieren ambos términos al mismo instrumento?

-En realidad, significan cosas distintas para personas de diferente origen de acuerdo con el marco jurídico de cada país. Por ejemplo, para la legislación brasileña, una concesión de obra pública no es lo mismo que una participación público-privada. No obstante, el término PPP cubre a todo tipo de asociaciones cuando el sector privado se compromete con el Estado para proveer infraestructura y servicios, que cubren un amplio espectro de proyectos: desde escuelas, hospitales, cárceles, etc. hasta carreteras, usinas eléctricas, empresas de telecomunicaciones, etc. Estos negocios suponen grandes inversiones de capital privado mediante la firma de contratos con los gobiernos, que se pagan a largo plazo.

-¿Cuáles son las modalidades de PPP que están más ampliamente difundidas?

-Uno de los principales tipos de PPP son las concesiones que pagan directamente los usuarios, aunque esos aportes pueden cubrir o no el costo total de la obra. En el caso de los ferrocarriles, el cobro de tarifas por el transporte de carga y pasajeros difícilmente llega a pagar la totalidad de los activos y, por tanto, el Estado tiene que subsidiar una parte de esa inversión a través de transferencias de los contribuyentes. En cambio, los ingresos por los servicios prestados por las plantas de generación eléctrica generalmente logran amortizar el pago de todo el capital invertido por el socio privado.

Hay también otro tipo de proyectos que denominamos "availability based payments" (pagos basados en la disponibilidad), en los cuales el Estado en nombre de los usuarios abona los activos conforme avanza el tiempo. Por ejemplo, si se construye un hospital público por la modalidad de PPP, el Estado seguramente le va a pagar a la empresa privada el monto invertido durante un período de 25 o 30 años de modo que el público no tiene que asumir directamente el costo de esa obra.

-¿Qué tipo de inversores privados generalmente integran una PPP?

-La típica estructura interna de una PPP se compone de un 20% de capital accionario y un 80% de deuda. Los accionistas son los promotores privados -en la mayoría de los casos, grandes empresas constructoras internacionales-, fondos de infraestructura que captan los capitales de los fondos de pensión y fondos institucionales, y los bancos en mucho menor grado.

Interés global

-¿Dónde se llevaron a cabo las primeras PPP?

-Más allá de las anécdotas, las primeras PPP se concretaron en Australia, Nueva Zelanda y Gran Bretaña a fines de los años ochenta y principios de los noventa, habiendo sido adoptadas por los canadienses poco tiempo después. Lo más sorprendente es que, desde hace diez años, las PPP han tenido un crecimiento exponencial en todo el mundo. Recientemente, diserté sobre este tema en una conferencia en Ginebra, organizada por el Banco Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo y las Naciones Unidas, a la que asistieron delegaciones de noventa países. Si hubiera expuesto lo mismo cinco años atrás, apenas habría concurrido un tercio de esa cifra.

-¿Por qué existe tanto interés por las PPP en el mundo?

-La construcción de obras públicas plantea tres grandes desafíos hoy día. Uno es cómo se financian esos proyectos. Los gobiernos ambicionan construir infraestructura de gran porte porque consideran que es fundamental para el desarrollo económico de sus países, pero necesitan fondos para pagar esa inversión. Para ello tienen tres opciones: pueden costear las obras con impuestos que recaude el gobierno central, con tributos municipales o con aportes que hagan los propios usuarios. En resumen, la modalidad de las PPP es una metodología y no una forma de acceder a dinero gratis porque cualquier contrato de esta naturaleza que firme el Estado prevé el pago total de obra en el largo plazo.

Un segundo desafío es cómo obtener el capital inicial. Si se va a construir una carretera que, a modo de ejemplo, supone una inversión de US$ 500 millones, el gobierno debe conseguir los fondos para financiarla, lo que resulta cada vez más difícil en los mercados de capitales en la actualidad.

El tercer gran desafío, quizás el más problemático de todos, consiste en tener la capacidad de ejecución de la obra. Si un gobierno se embarca en un programa de inversión en infraestructura, probablemente no va a tener la experiencia, ni las destrezas, ni la capacidad suficiente de llevar a cabo esa tarea. En este punto es justamente donde encajan las PPP porque el Estado le pasa ese riesgo al sector privado. Entonces, la función del gobierno queda reducida a determinar los requisitos de la inversión prevista, fijar el monto que puede disponer para el pago de esa obra y, sobre todo, establecer la responsabilidad del inversor privado para diseñar, construir y operar esa obra de infraestructura durante un período que generalmente se extiende por un plazo de entre 25 y 30 años.

-¿No resulta muy costoso para el Estado embarcarse en un contrato de pago con cesión de derechos de una obra pública a un inversor privado por un período tan largo?

-Al contrario, debido a las restricciones de capital que generalmente tienen los gobiernos, los presupuestos para la construcción de infraestructura tienden a ser muy bajos, ignorando así sus consecuencias en la duración de las obras. En cambio, una de las ventajas de las PPP consiste en el "whole life approach" (N.del R.: en inglés, el enfoque de toda la vida). Esto significa, por ejemplo, que el inversor privado decide gastar un 10% más en la obra porque ese monto le puede representar un ahorro equivalente al 15% cuando deba efectuar el futuro mantenimiento.

Riesgos

-¿Qué otras razones hacen atractivas a las PPP?

-Si bien ningún ministro de finanzas lo va aceptar como un motivo valedero, resulta muy ventajoso que, en muchos países como Gran Bretaña, la deuda que generan las PPP queda por fuera de los balances presupuestales. Esto se explica porque el Estado teóricamente transfiere al inversor privado los riesgos de la inversión, ya sea por subutilización del servicio, exceso de gastos, demora en la entrega de la obra, etc. Debido a esta transferencia del riesgo, la totalidad del contrato no se considera un gasto fiscal. Por lo tanto, la modalidad de las PPP permite acelerar las inversiones y captar más capitales para invertir en obras públicas que si el Estado decidiera incurrir en ese gasto con recursos propios.

-¿Se puede transferir el 100% del riesgo al inversor privado en un contrato de PPP?

-En la medida que el Estado le transfiera al socio privado la mayor cantidad de riesgos, el costo del proyecto va a ser más alto para el erario público. Por lo tanto, se debe ser muy cuidadoso para encontrar una línea de equilibrio en cuanto a la transferencia de riesgos.

-¿Pero, qué ocurriría si el socio privado de una PPP decide abandonar el servicio de mantenimiento de una carretera porque la circulación de vehículos por esa vía es sustancialmente menor al previsto en el proyecto original?

-Ese tema se tiene que prever en la cláusula de terminación del contrato de una PPP. Sin embargo, los proyectos que se llevan a cabo bajo esta modalidad tienen la ventaja de que si el socio privado no quiere seguir cumpliendo con sus obligaciones al cabo de un cierto período -digamos, por ejemplo, de cinco años- es probable que la deuda del Estado sea el 90% de los costos de la obra. En consecuencia, cuando los números no le cierran al socio privado, este nunca se retira del proyecto, sino que solicita una renegociación de las condiciones del contrato porque el abandono implica un castigo en sí mismo.

-¿Y qué sucede si es el gobierno quien cambia las reglas de juego?

-En tal caso, es el propio Estado que socava la confianza que le depositó el sector privado. Seguramente, los inversores se irán a otra parte dado el actual interés de muchísimos países en captar capitales extranjeros. Por eso, es tan importante establecer el riesgo político de cada mercado.

-Las PPP han recibido fuertes críticas en el Reino Unido en los últimos años, sobre todo, después que el Tesoro británico anunció en marzo de 2009 que tendría que prestar unos 2.000 millones de libras a varias empresas privadas que estaban construyendo escuelas y otras obras bajo esa modalidad debido a la renuencia de los bancos a prestar dinero a los proyectos de PPP. ¿Cuál es su opinión al respecto?

-Luego que estalló la crisis financiera global a mediados de 2008, la escasa disponibilidad de préstamos bancarios no se debió a falta de voluntad, sino a que la capacidad crediticia se redujo al máximo. Por ese motivo, el gobierno británico decidió que, en caso de que faltaran capitales para continuar la construcción de determinados proyectos bajo la modalidad de PPP, se crearía un fondo de complementación que tendría el mismo costo para el Estado que si lo hubieran financiado los bancos. Lo interesante de este hecho es que, pese a haberse previsto un apoyo financiero de 2.000 millones de libras, apenas tuvieron que prestar 100 millones.

-¿A qué atribuye ese desfasaje en el cálculo del monto de la ayuda estatal?

-El anuncio del respaldo del gobierno a las PPP tranquilizó a la banca y, en consecuencia, el aporte estatal prácticamente no fue necesario. Pese a que, desde octubre pasado el Reino Unido y Europa están atravesando una segunda crisis financiera, se consiguen con facilidad préstamos con plazos de 25 años para financiar proyectos de PPP.

-Entonces, ¿por qué es tan controversial la modalidad de PPP en todo el mundo?

-Es algo visceral. A la gente no le gusta que los inversores privados obtengan beneficios por prestar servicios públicos, aunque eso signifique una mejora para los usuarios, porque entienden que esas tareas las debe cumplir el Estado. Por otra parte, los sindicatos son totalmente contrarios a que los empleados públicos pasen a formar parte del sector privado. Además, las PPP son un tema políticamente sensible en todos los países y es más fácil encontrarle los defectos que las virtudes a un proyecto de esa naturaleza para echarle la culpa al gobierno, pese a que las obras y los servicios los cumpla una empresa privada.

-Sin duda uno de los aspectos más complejos de la implementación de una PPP es la redacción de los términos del contrato que asocia al Estado con una empresa privada por un extenso período. ¿Cuáles son sus recomendaciones al gobierno uruguayo en esa materia?

-Cuando comencé a trabajar con proyectos de PPP en 1992, no existía ningún modelo de contrato y, por lo tanto, hubo que elaborar una versión estándar que pudiese ser utilizada en diferentes áreas. Veinte años después, hay ejemplos de contratos para mercados en desarrollo y para mercados maduros, así como para proyectos de carreteras y de hospitales.

Por eso, creo que le va a resultar fácil al gobierno uruguayo recurrir a los antecedentes de textos contractuales que existen en decenas de países. Por ejemplo, se han llevado a cabo proyectos de PPP para la construcción de cárceles en Sudáfrica, Brasil, Australia, Gran Bretaña, etc. Como Uruguay probablemente va a trabajar con inversores internacionales con experiencia, por ejemplo, para la construcción y administración de cárceles, cuanto más familiar les resulte el contrato, más razonable va a ser el costo que fijen.

-¿Qué más se necesita para que la modalidad de las PPP tenga éxito en este país?

-Al hallarse Uruguay en las etapas más tempranas de su programa de PPP, este es un buen momento para que aprenda de la experiencia de muchísimos países dentro y fuera de la región. Como, al principio, los gobiernos tienden a plantear contratos excesivamente complicados, me permito sugerir que se adopten los modelos más sencillos para fortalecer la confianza de los financiadores privados de infraestructuras públicas. Es fundamental que los primeros dos o tres proyectos sean muy exitosos para que los inversores potencialmente interesados puedan ver que el gobierno uruguayo cumple con todos los términos de los contratos, que las compras de parte del Estado son transparentes, etc. No hay que olvidar que para que las PPP tengan éxito en Uruguay, se va a requerir una combinación de la experticia local y de los aportes de los promotores privados así como de las instituciones financieras regionales e internacionales.