Gasto y distribución del ingreso

JAVIER DE HAEDO

Ha sido notorio, en las últimas exposiciones de los miembros del gobierno, el mayor énfasis que se le ha venido dando al tema de la distribución del ingreso. Tanto, que se podría señalar que desde sus filas se considera algo así como que finalmente ha llegado el momento de dedicar esfuerzos a ese propósito, como si nada se hubiera hecho al respecto hasta el momento.

Un antecedente relevante: nuestro país es uno de los que encabeza, en el continente, las tablas con los rankings de los países en función de la distribución del ingreso, es decir que es uno de los más igualitarios o menos desiguales, según como se lo quiera ver. Esto ocurre, además, desde hace décadas, quizá un siglo o incluso más. No es patrimonio del Uruguay frenteamplista de los últimos seis años. No obstante, cabe señalar que nuestro continente no es precisamente un dechado de virtudes en materia de igualdad, sino en todo caso lo contrario, siendo uno de los menos igualitarios. Considerando ambas situaciones en forma simultánea, no da para estar conformes con nuestra distribución del ingreso y hay que actuar en ese sentido.

Otro aspecto importante a tener en cuenta: creo que en el gobierno hay una suerte de sentido de culpa por no haber progresado en materia de distribución del ingreso desde que el Frente está en el poder. Sin embargo, deberían estar más que satisfechos con el desempeño de este tema, porque en procesos como los que hemos estado viviendo en los últimos años, de fuerte crecimiento económico, la distribución del ingreso suele tender a empeorar y aquí ello no ocurrió. Es más, en el caso en el que estamos, con los precios de los alimentos volando como consecuencia de tendencias mundiales, la situación debería haber empeorado porque la canasta que se considera a los efectos de determinar la línea de pobreza es intensiva precisamente en alimentos, cuyos precios relativos subieron mucho.

¿Por qué no empeoró la distribución del ingreso a pesar del referido contexto que hubiera llevado a esperar que empeorara? Se me ocurren al menos tres respuestas complementarias. Primero, por la estructura social y la red de protección social tradicional de nuestro país. Segundo, por el fuerte aumento del salario real proyectado y concretado desde 2005. Tercero, por políticas sociales específicas como el Panes primero y el Plan Equidad después, que focalizaron el gasto en algunos de los sectores más vulnerables.

En definitiva, si bien hay bastante por hacer para mejorar la distribución del ingreso, la situación actual, dado el contexto, no da para estar desconformes como parecen estarlo en el gobierno. Resulta entonces clave para ver cómo se sigue adelante por ese camino, analizar la determinación de los mejores instrumentos a esos efectos. Y aquí llegamos a un tema sobre el cual si bien existe bastante consenso, cada vez que se plantea vuelve a mostrar los mismos argumentos caídos en desuso.

La cuestión relevante es cuál es el mejor instrumento para mejorar la distribución del ingreso, si lo es el sistema tributario o si lo es el gasto público, el presupuesto. Creo que todos debemos partir de la base que lo más conveniente es utilizar lo mejor, lo más propio de cada instrumento, para atender un objetivo específico. Todo lo contrario a aquello de pretender matar varios pájaros con un mismo tiro. La regla es "un instrumento para un objetivo", es más, para su mejor objetivo. Y acá es donde existe amplio consenso a nivel conceptual: el mejor objetivo para ser atendido por el sistema tributario es la recaudación, de modo que sea la mayor posible y la mejor posible, es decir, introduciendo las menores ineficiencias y distorsiones en la asignación de recursos. Todo impuesto genera per se distorsiones y lo que los economistas llamamos costos sociales, que no coincide con la definición popular y que consiste en pérdidas de bienestar de consumidores y productores que no son apropiadas por el Estado. Hay que minimizarlos, para lo cual el sistema tributario debe ser lo más neutral que sea posible, los impuestos deben ser lo más generales que sea posible y las exoneraciones o perforaciones al sistema deben ser las menores que sean posibles. Hablando en plata, y tomando como ejemplo a nuestro principal impuesto, el IVA, lo óptimo sería que alcanzara sin excepciones a todos los bienes y servicios y con una misma tasa.

También existe consenso a nivel conceptual en que el mejor instrumento para atender el objetivo de una mejor distribución del ingreso es el presupuesto, es decir el gasto público. Para ello, y volviendo al ejemplo del arma, la clave es tener muy buena puntería de modo de utilizar las balas, pocas o muchas, con que se cuente, en el objetivo que se procura alcanzar. Es decir, focalizar el gasto público en los sectores que realmente necesitan del presupuesto para acceder a bienes y servicios que de otro modo no podrían alcanzar. Y esto implica atender al mismo tiempo el corto plazo y el largo plazo.

No soy de los que cree que basta con que la economía crezca para que todos mejoremos. De ese modo es cierto que todos podremos mejorar, pero se mantiene un status quo con el que no estamos conformes, con elevada desigualdad. Las políticas públicas deben apuntar a achicar esa brecha y para ello está la necesidad de usar bien los recursos, muchos o pocos, con que se cuente. Desde ya que los recursos van a ser más si el sistema tributario es bueno en función de los principios referidos antes.

¿Qué significa "focalizar" el gasto público? Implica establecer prioridades, como por ejemplo dar agua y saneamiento o facilidades de acceso a viviendas, a los sectores definidos como prioritarios por su localización geográfica, por su vulnerabilidad, etcétera. Y luego centrar el presupuesto en esa parte de la población. Si hay cierto presupuesto para viviendas, centrarlo en los que realmente lo necesitan y no abrir el juego a casi toda la población porque en ese caso los "ganadores" van a estar seguramente ubicados más arriba que abajo en la tabla de distribución del ingreso.

Pero es muy relevante que estas políticas apunten al mismo tiempo al corto plazo y al largo plazo. En el corto plazo, deben procurar apagar incendios, y allí estuvo, en su momento, el Panes, guste o no y más allá de los defectos o errores que pueda haber tenido en su instrumentación, pero era el tipo de instrumento adecuado para atender el objetivo que se propuso. En el largo plazo, estas políticas deben producir construcciones sólidas para que entonces no se produzcan incendios. Y ahí es donde aparece la educación, cuyos resultados no van a aparecer de la noche a la mañana, en el mejor de los casos, y en el peor, que es próximo al que estamos, quizá ni de una generación a otra. Aquí el ejemplo es mucho más sencillo: si hay un presupuesto dado para la enseñanza pública, no tiene sentido que se lo gaste en la clase media alta o en la clase alta, como en parte ocurre, sin dudas, en el caso de la Universidad. Sin embargo, las estimaciones sobre gasto por estudiante en el sector público muestran que no es cuestión de poco presupuesto, ya que ese gasto supera a los más altos en la enseñanza privada, y entonces es más una cuestión de mala eficiencia en su administración.