Expansión fiscal genera riesgos

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En nuestro país, la política fiscal está yendo a contramano del resto del mundo y de todas las recomendaciones existentes para la coyuntura actual. En el primer trimestre del año, en lugar de comprobarse un proceso de reducción gradual de la expansión fiscal que se instrumentó en 2009 para soportar la crisis internacional (y las elecciones nacionales), lo que se observa es que el déficit del sector público está aumentando y el gasto crece más que lo que es el ritmo razonable de la economía.

Esta tendencia está ocurriendo a pesar del crecimiento económico extraordinario y que el sentido de prudencia llama a contener el gasto siguiendo un criterio anticíclico en el manejo presupuestal, acelerando durante la recesión y poniendo el pie en el freno cuando hay crecimiento extraordinario.

La presión adicional que genera el gasto público sumada a la exuberancia que muestra el gasto privado conforman un desequilibrio macroeconómico que tendrá sus consecuencias si ocurre un escenario de ajuste externo. Es difícil de visualizar el problema cuando hay financiamiento internacional disponible a tasas bajas y los precios de nuestras exportaciones están muy altos pero, frente a un shock externo, la inercia del gasto fiscal y de la conducta de los privados puede terminar en una severa crisis de balanza de pagos.

El análisis detallado muestra cómo las empresas públicas explican buena parte de la expansión. Esto se debe a que los directorios de las mismas, cada vez más, responden a las inquietudes políticas del Poder Ejecutivo y menos a la sostenibilidad económica de una producción de servicios públicos eficientes y se ven imposibilitadas de sostener un resultado financiero aceptable. El otro punto que vale la pena destacar es que el gasto del Gobierno Central está creciendo por encima del supuesto realizado para el presupuesto, aprovechando el aumento en la recaudación.

DÉFICIT. El resultado financiero del sector público global es del orden del 1,6% del PIB, una vez que se realizan las correcciones para dar lugar a pagos extraordinarios que ocurrieron en marzo del año pasado. En efecto, en ese entonces por las fechas en que se iniciaba el feriado de Pascuas, se decidió adelantar el pago de los sueldos, las pasividades y otros subsidios en actividad que presta el Estado para los últimos días de marzo. Esto llevó a que en dicho mes se registraran pagos extraordinarios que se ubicaron en $ 8.100 millones de acuerdo a las cifras del MEF.

En el Gráfico Nº 1 se observa la evolución del déficit en períodos anuales terminados al cierre de cada trimestre. Es clara la expansión fiscal durante la crisis al pasar de un déficit de apenas 0,3% del PIB en junio de 2008, a un déficit que superó levemente el 2% del PIB hasta el tercer trimestre de 2009, cuando se recupera el crecimiento económico y ajusta a la baja hasta el 1%, proceso que se interrumpe en este último período.

La expansión del déficit durante el primer trimestre del año se puede cuantificar en medio punto porcentual del PIB. Si se observan los componentes agregados, se constata que el resultado primario de las empresas públicas empeora en esa magnitud. Los ingresos y los egresos se incrementaron un poco menos que lo que lo hizo el PIB en el último trimestre.

EMPRESAS. En el Gráfico Nº 2 se observa cómo en la tendencia histórica resulta razonable que las empresas públicas registren un superávit primario corriente entre el 2% y el 3% del PIB. Esta cifra representa el margen histórico que se han reservado las empresas públicas para hacer frente a los intereses de su deuda y a las inversiones.

En el año 2009, el principal problema fue enfrentar la doble dificultad que representó la fuerte sequía y la crisis financiera internacional, factores que redujeron el superávit primario corriente a menos del 1% del PIB. Al año siguiente, se retomó un nivel aceptable del orden del 2% del PIB, pero en lo que va de 2011 se registra un nuevo deterioro.

La tendencia para los próximos meses es preocupante puesto que Ancap y UTE no están ajustando las tarifas según la variación de sus costos a pedido del MEF para evitar la incidencia en el corto plazo sobre la evolución del IPC.

Este resultado primario corriente es independiente de las transferencias que las empresas públicas hacen al Tesoro Nacional. Se podría pensar estas últimas como el pago de dividendos o utilidades por parte de las empresas al administrador de las acciones que pertenecen al pueblo uruguayo. Esta ficción es útil para conceptualizar esta transferencia puesto que la sociedad uruguaya ha destinado recursos durante muchos años para generar el capital de estas empresas, por lo que no es injusto que las mismas generen utilidades que les permitan a los contribuyentes pagar menos impuestos.

En el Gráfico Nº 3 se muestra la evolución anual de las contribuciones que han realizado las empresas públicas al Gobierno Central. Las mismas han permitido financiar el gasto público sin incrementar impuestos. Hay diferencias notorias por períodos, manteniéndose claramente por debajo del 1% del PIB desde el año 2006.

PROCÍCLICO. La evolución de la recaudación permite financiar los aumentos del gasto del Gobierno Central. El problema es que, con la expansión del nivel de actividad y de la recaudación se genera un espacio que, cuando es utilizado, luego es difícil de dar marcha atrás y reducirlo si existen problemas de financiamiento. Una parte de los ingresos adicionales que se observan desde 2010 provienen de buenos precios relativos, compras de bienes con mayor impuesto unitario y una actividad por encima de la tendencia.

En el Gráfico Nº 4 se presenta la evolución en términos reales de los egresos del Gobierno Central por períodos anuales terminados en cada mes. La evolución es elocuente y la tasa de crecimiento promedio de los cuatro años es del 4,5% acumulativa anual. Para tener una idea de la magnitud del exceso de gasto en el ciclo, se podría pensar que en el mismo período una tasa de crecimiento razonable para la economía hubiera sido el 3% acumulativo anual. En ese caso, el exceso actual de gasto público sería del orden del 6% o sea US$ 550 millones.

Como ejemplo se puede tomar el fondo de estabilización del precio de la energía eléctrica que se formó con el superávit de UTE en el momento que tuvo una situación climática favorable. De la misma forma, el gasto presupuestal del Gobierno Central debería haber sido más cauteloso en su evolución. De acuerdo a esta estimación, si el criterio hubiera sido aumentar el gasto con un límite en el 3% acumulativo anual, en el último año se podría haber generado un margen fiscal del orden del 1% al 1,5% del PIB. La utilidad de este fondo es poder operar con medidas fiscales paliativas en momentos de crisis, sin tener que recurrir excesivamente al endeudamiento. En los momentos con dificultades, el crédito disponible es escaso y caro.

RECOMENDACIONES. Las políticas fiscales y monetarias expansivas ayudaron a pasar el mal momento inicial de la crisis global de 2008. El momento malo ya pasó y la situación actual es de fuerte crecimiento. Por lo tanto, para América Latina, y Uruguay en particular, el desafío es deshacer el estímulo fiscal. Así lo ha entendido Brasil, que se ha propuesto lograr mayor superávit primario.

Un vistazo a la historia del país trae enseguida a la cabeza el principal desafío de la actualidad: evitar las oscilaciones bruscas entre euforia y desazón, entre crecimiento desmedido y recesión. El bienestar uruguayo va a ser muy superior si se logran las mismas tasas promedio pero con menos variabilidad.

Para lograrlo hay que seguir una política fiscal diferente. Algo de esto se viene esbozando ya que los trascendidos oficiales indican que la Rendición de Cuentas será más austera y no se debería descartar que el Poder Ejecutivo envíe un proyecto con un único artículo y sin incrementos del gasto.