Ahorros por centralizar compras

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HORACIO BAFICO Y GUSTAVO MICHELIN

Toda nueva administración a poco de asumir pone el tema de la transformación del Estado como una de sus prioridades. El actual gobierno no es la excepción. Tan es así que se ha conformado una comisión al más alto nivel para encararla.

Por el momento no hay anuncios concretos aunque, de acuerdo a los trascendidos, las acciones que se adoptarían estarían enfocadas hacia una reestructuración de la carrera funcional, con algún tipo de evaluación en base al cumplimiento de objetivos fijados previamente.

Otra transformación estaría en el área de las compras públicas, las que se unificarían en una unidad centralizada. Al hacer referencia a ello, el Presidente señaló que aspira a un ahorro del 10% en los montos que se gastan, dinero que se utilizaría para financiar planes de vivienda.

En la presente nota analizaremos el tema de la centralización de las compras públicas y el posible ahorro como forma de poder comprender la magnitud del espacio fiscal que existe para los planes de vivienda y poder proyectar el escenario fiscal para los próximos años.

ANTECEDENTES. La idea de crear una unidad que centralice las compras estatales no es nueva, surgió durante la crisis financiera del año 2002, ante la necesidad de racionalizar el gasto. Se puede decir que hasta el momento hay solo un perro con diferentes collares y que por lo tanto las experiencias son comparables.

En tal sentido se creó en primera instancia la Unidad Centralizada de Adquisición de Medicamentos y Afines del Estado (UCAMAE) y al poco tiempo la Unidad Centralizada de Adquisiciones de Alimentos (UCAA).

En agosto del año 2007 se crea la Unidad Centralizada de Adquisiciones (UCA), que reúne los cometidos de la UCAMAE y la UCAA.

La UCA tiene el cometido de adquirir alimentos, servicios alimentarios, medicamentos, insumos médicos y afines, por cuenta y orden de los organismos integrantes del sistema, de acuerdo a la cantidad y calidad requerida por los mismos. Asimismo, se la ha autorizado a importar y adquirir alimentos por cuenta y orden de personas jurídicas de derecho privado, siempre que existan dificultades referidas a la escasez o altos precios.

Por su parte, en el año 2008 se creó la Agencia de Compras y Contrataciones del Estado (ACCE), que tiene, entre otros objetivos, asesorar al Poder Ejecutivo en la elaboración de políticas de compras públicas, contribuyendo en las tareas de planificación y toma de decisiones al respecto.

GASTO. Si bien todo el sector público es un usuario potencial de los servicios de UCA, al no ser obligatorio, son los distintos incisos de la Administración Central y los organismos de la enseñanza quienes lo utilizan.

En tal sentido, una primera aproximación al tema de la centralización de las compras es ver qué porcentaje del total de gastos no personales del consolidado Gobierno Central-BPS se efectúa a través de UCA. En el Gráfico Nº 1 se observa que el mismo es decreciente a lo largo del tiempo.

Pero esa comparación no es del todo correcta para evaluar el grado de centralización, ya que comparamos un conjunto acotado de gastos (salud y alimentos) con el total de los egresos. La comparación correcta es entre el total de compras efectuadas a través de la UCA en relación al total de compras que de esos bienes realiza el gobierno. El Gráfico Nº 2 muestra una historia distinta, con un crecimiento importante en el año 2008, cuando se ubicó casi en el 60%.

De lo anterior podemos extraer algunas conclusiones con respecto a la estructura del gasto público y el Gráfico Nº 3 nos ayuda al respecto.

En primer lugar, como veremos más adelante, la centralización de las compras contribuye a una mejor asignación del gasto, y ello puede explicar en parte por qué esos rubros no se incrementaron tanto.

En efecto, la centralización de compras es una pieza fundamental de la administración del presupuesto público, ya que no sólo permite acceder a mejores precios en función de los volúmenes adquiridos, sino que permite un mejor control del gasto, al tiempo que proporciona información muy valiosa al momento de elaborar los presupuestos.

Por otra parte, que el crecimiento de los gastos cuyas compras no estén centralizadas sea a un ritmo mayor, es una clara señal que la decisión política del gasto público se orienta hacia otros bienes y servicios.

Podemos hablar en primer lugar del gasto en educación, cuyo presupuesto se incrementó hasta llegar al 4,5% del PIB, tal cual demandaban los distintos gremios de la enseñanza.

Pero es muy interesante lo que se muestra en el gráfico, ya que si bien el gasto en educación creció a un ritmo mayor que el conjunto salud-alimentos, lo hizo a un ritmo inferior al de los restantes rubros.

Esos otros rubros representan casi las tres cuartas partes de los gastos no personales del gobierno, y, siguiendo el razonamiento del Presidente, es aquí donde deberían alcanzarse los ahorros mencionados, partiendo de la base que el 4,5% del PIB para la educación está fuera de toda discusión y que, debido al accionar de la UCA en los últimos años, el margen en alimentos y salud se ha reducido sustancialmente.

AHORRO. El primer impacto que cabría esperar de la centralización de las compras estatales es una reducción y menor dispersión de los precios a los que anteriormente las distintas dependencias públicas adquirían los bienes que consumían.

La información recabada en la experiencia reciente en nuestro país lo confirma. Los estudios en la materia señalan un ahorro importante al comparar los precios a los que se adquiría aceite, arroz, azúcar y harina con anterioridad a la existencia de la unidad centralizada de compras, con los alcanzados una vez que ésta comenzó a funcionar.

Además del ahorro, previo a la centralización se constató que la dispersión de precios a los que se adquiría era muy alta, con precios que variaban, según el producto y el organismo adquirente, entre un 7% y un 58% por encima de los que negoció la unidad centralizada. Ello redundó en un ahorro del 23% con respecto a los montos que efectivamente se transaron, tal cual se observa en el cuadro que acompaña esta nota.

Eso era precisamente lo que cabría esperar en una primera instancia, unificación de precios y reducción de los mismos. De ahí en más, disciplina del mercado mediante, los ahorros que se vayan obteniendo serán porcentualmente menores.

Estimaciones del año 2007, y para un determinado grupo de productos, señalan que los precios a los que adquirió UCAA fueron inferiores en un 4,2% a los que compró el Estado por fuera. En el caso de UCAMAE, el porcentaje estimado fue similar, 4,4%.

Este porcentaje de ahorro, sensiblemente inferior al registrado en una primera instancia parece lógico. En primer lugar, es similar al que se encuentra en otras experiencias de unidades centralizadas de compras a nivel internacional, concretamente en Chile, donde las distintas estimaciones para evaluar la gestión de Chile Compra (la unidad centralizada de compras), muestran, según la metodología empleada, ahorros de entre el 3% y el 7%.

Ello resulta coherente con un sistema maduro, pero también hay que tener presente que licitaciones periódicas (como las que realiza la UCA), pasado un tiempo de aprendizaje, pueden llevar a las empresas que se presentan a adoptar conductas no competitivas (acuerdos de precios, reparto de mercado), máxime en un mercado tan reducido como el uruguayo, en el que el número de proveedores en los distintos ítems es muy bajo, incluso monopólicos en algunos casos.

La centralización de las compras públicas no debe verse como algo aislado, sino como una de las instancias de una política global de gasto. Al permitir un mayor control, posibilita una mejor planificación de las erogaciones. Aquí debería entrar en juego la transformación del Estado, ya que el éxito del proceso de compras no debe descansar únicamente en los ahorros que la unidad centralizada realice, sino en el diseño adecuado de las demandas que satisface. Quienes elaboran los presupuestos de las distintas unidades ejecutoras también deben estar incentivados a mejorar las compras. De alguna forma deberían participar de los ahorros, que deberían redundar a su vez en una mayor productividad. Pero sin llegar al extremo de asignar todo el ahorro a compensaciones salariales. Al final del día el ahorro debe ser observable, posibilitando así la disminución futura de la carga tributaria que recae sobre la población.