El economista Oddone, socio del estudio CPA Ferrere e integrante de la Nueva Agenda Progresista, usina de ideas que orienta el futuro director de Planeamiento y Presupuesto, el socialista Álvaro García, considera que el Estado debe promover un nuevo arreglo institucional con las empresas públicas para dejar de usar las tarifas como un instrumento para corregir la política fiscal. 

Dice que deben orientarse hacia una gestión más eficiente y que el esquema actual es “obsoleto” y “de almacenero”. Afirma que los directores de los entes no pueden manejarse con “agenda propia” y que el disciplinamiento no puede depender de la espalda política del ministro de Economía de turno. Oddone afirma que se ha debilitado el rol de las reguladoras

—La suba de tarifas generó una polémica y el propio presidente José Mujica admitió que forman parte de un ajuste. ¿Era necesario hacerlo ahora?

—El gobierno en su conjunto, concibiendo las finanzas públicas como un todo, está mejorando la situación fiscal a partir de la suba de tarifas o no trasladando a ellas toda la rebaja que podría por la incidencia de factores exógenos, como ocurre con la caída del precio del barril del crudo. Ha habido un deterioro de las finanzas públicas que se explica por factores circunstanciales y transitorios y también por la escasa coordinación entre el Ministerio de Economía y las empresas públicas, donde algunas decisiones tomadas por los directorios parecieron no haber estado sujetas a las restricciones fiscales. Eso conformó un escenario de deterioro fiscal. Ahora se aprovecha una circunstancia política favorable para procesar una corrección de hasta un punto del Producto Interno Bruto, como hace un tiempo lo recomendamos varios analistas privados y también lo hizo el Fondo Monetario Internacional.

—¿Por qué entiende que procesar este ajuste ahora es más favorable para el gobierno?

—Porque estamos en un período de transición de un gobierno a otro con la misma filiación política y por lo tanto se pueden tomar hoy decisiones que también podría adoptar el gobierno electo cuando asuma. Los efectos políticos de mediano plazo son mitigados porque no son las nuevas autoridades políticas los que los absorben. A los técnicos nos parece razonable la explicación que da el gobierno. Una buena parte del combate de la inflación el año pasado se hizo sobre las espaldas de las finanzas públicas. Se postergaron ajustes y las tarifas públicas soportaron evitar que la inflación llegara al 10%. Hoy hay un intento desde el gobierno para recomponer esa situación.

—No obstante hay sectores políticos y algunos técnicos que han cuestionado el uso de las tarifas públicas para abatir el déficit. ¿Qué opina?

—Una mirada más amplia de las políticas públicas habría recomendado que alguna inversión realizada por las empresas públicas en los últimos años debió haber sido diferida. La fragmentación del poder en este gobierno llevó a que el Ministerio de Economía tuviera un escaso margen para disciplinar a un conjunto de tomadores de decisiones. Esa situación, con el resultado electoral, cambia radicalmente. Hoy, Economía, por más que el futuro gobierno no asumió, tiene la capacidad de imponer un criterio. Esta discusión sobre las tarifas hace ocho meses no hubiera terminado como lo hizo ahora porque la balcanización en el proceso de toma de decisiones hubiera dado lugar a más negociaciones y un resultado menos alineado al déficit fiscal. No obstante, este debate que se instaló permite que se discuta seriamente si debemos modificar el arreglo institucional que hoy existe entre el Estado y las empresas públicas.

—¿A qué se refiere?

—Tocar las tarifas, o no trasladar a ellas todas las mejoras del contexto externo que otros competidores sí están aprovechando, supone pasarle parcialmente el ajuste al sector privado que compite a nivel internacional o local con sus productos. Es interesante discutir si desde el punto de vista de la competitividad esto es razonable. En el fondo es porque un precio está siendo usado como una variable de política macroeconómica, sirve para cerrar cuentas. Esas tarifas no están reflejando las condiciones de producción. Lo que hay que discutir es en qué medida las empresas públicas pueden ser un brazo ejecutor de la política económica o si hay que tener un contrato diferente con la ciudadanía que, en definitiva, es su única accionista.

—Hay margen para ingresar en un cambio tan drástico.

—Es ahora que debe darse el debate. En mi opinión las empresas públicas deberían perseguir objetivos empresariales de maximización de beneficios y estar sujetas a una regulación externa del Poder Ejecutivo que tratara de establecer condiciones de suministro y provisión de servicios alineadas a ciertos estándares de calidad. La fijación de sus precios debe ceñirse a niveles acordes a las condiciones de competencia. En muchos países con empresas monopólicas hay un regulador sectorial que vela para que se provean bienes a precios competitivos y que las condiciones de calidad sean razonables. Además, en ese esquema, debe haber un acuerdo con el Poder Ejecutivo para establecer una transferencia mínima de utilidades bajo condiciones normales en un horizonte de tiempo. Con ese marco las empresas públicas pueden tomar sus decisiones con relativa flexibilidad. Eso generaría un nuevo vínculo entre el Poder Ejecutivo y las empresas públicas que alentaría a una búsqueda de mayor eficiencia. Sería más fácil atar incentivos de gestión, etc., y también permitiría impedir que la administración pública tuviera, bajo ciertas circunstancias, subsidios provenientes de las tarifas.

—Ese esquema limita al Ministerio de Economía.

—Necesitamos empresas públicas orientadas a fines de eficiencia y no a fines tan difusos como la estabilización macroeconómica. Si se restringe ese esquema en el que las empresas no tienen un contrato de gestión, la eficiencia mejorará porque cada proyecto desde la administración pública se mirará diez veces dado que la vaca lechera de las tarifas ya no estará. Ese reaseguro que hoy tiene el Ministerio de Economía en las tarifas como instrumento de política económica lo hace perder la discusión, por ejemplo, con los ministerios cuando debe definir el presupuesto porque, en definitiva, siempre puede echar mano a las tarifas cuando las cuentas se van de las manos. Las tarifas se utilizan en un esquema perverso, de almacén, útil en el corto plazo. Ese es un resabio de un país inestable con alta inflación, sin política monetaria para estabilizar la economía y propenso a recibir shocks externos. Pero hoy eso cambió y con un país más previsible y en orden, no es lógico mantener este arreglo institucional que ya es obsoleto, poco transparente y donde los precios son impuestos encubiertos.

—¿Qué ganan las empresas públicas en ese esquema?

—Más incentivos para mejorar la eficiencia. Hoy el cuerpo gerencial de una empresa se rompe el alma para ser eficiente pero ve que el de al lado, por tener un peso político relativo mayor, puede tomar decisiones que no están alineadas con la política global. Y también luego ve que su eficiencia no se valora porque sus tarifas se usan para mitigar el efecto que provocó el otro con sus decisiones.

Oddone coincidió con el economista Ignacio Munyo en que sería positivo que las empresas públicas abrieran parte de su paquete accionario, aun en porcentajes simbólicos inferiores al diez por ciento, para cotizar en la Bolsa de Valores. Consideró que esa iniciativa puede ser complementaria de su propuesta para ir hacia un nuevo arreglo institucional entre las empresas públicas y el gobierno central.

"Abrir el paquete accionario implica adoptar una serie de decisiones en materia de gobierno corporativo y transparencia de gestión. Una apertura simbólica del capital accionario a la subasta pública ayudaría a potenciar el mercado de valores, hoy inexistente en el Uruguay, y obligaría a las empresas públicas a cumplir con un conjunto de estándares. Sería muy positivo porque hoy Uruguay no tiene un mercado de valores y solo las empresas públicas tienen el porte para desarrollarlo", explicó Oddone.

No obstante, dijo que ese paso debe ser posterior y no necesariamente indispensable para ir a un cambio de contrato con las empresas públicas y el Estado. Dijo que se corre el riesgo de que el debate se centre en la apertura del paquete accionario y se preste a interpretaciones equivocadas. "Acá nadie cuestiona la propiedad de las empresas públicas. Esto no sería una privatización. Ya quedó claro que ese camino es equivocado, no tiene vigencia ni es viable y que las empresas públicas pueden ser muy eficientes en manos del Estado", aseguró.

Oddone considera que el actual arreglo institucional entre el Poder Ejecutivo y las empresas públicas está supeditado, en gran medida, a la espalda política que tenga el ministro de Economía de turno. También favorece que, en épocas de holgura económica, los tomadores de decisión se sientan en libertad de no estar alineados con la política económica global que define el Ministerio de Economía. "Hoy falta transparencia en la información que maneja el propio Estado. Hay un juego perverso en el que se ocultan información unos a otros para no revelar objetivos y los verdaderos impactos que tienen. Los sistemas de información no están alineados a un control de la eficiencia", sostuvo Oddone. Señaló que muchas empresas se manejaron con una agenda propia como consecuencia de "un arreglo institucional débil". "Esto no pasa cuando el ministro de Economía es el mandante, pero cuando el jerarca ve que Economía manda pero no tanto, cuando ve que es bombardeada, no le da pelota".

Precisó que el esquema propuesto no necesariamente implica que las empresas públicas dejen de cumplir un rol en el desarrollo del país, sobre todo a nivel de infraestructura. "No se trata de limitarlas sino que sus planes de inversiones formen parte de un proceso de discusión racional. Una empresa no está imposibilitada a desarrollar un proyecto aunque económicamente no sea rentable. Lo que debe ocurrir es que si la empresa lo ejecuta es porque su accionista, es decir, el Estado, así lo quiso. Lo que no puede pasar es que esa decisión pase solamente por un cuerpo de jerarcas que se maneja de forma individual y con agenda propia", explicó.

En la propuesta de Oddone adquieren relevancia los reguladores. Consideró que las unidades existentes como Ursea o Ursec nunca maduraron. "Nunca fueron empoderadas para ejercer ciertos controles sobre las empresas públicas. Siempre fueron el eslabón más débil ante el Poder Ejecutivo y las empresas públicas. En los gobiernos del Frente Amplio esas unidades fueron aun más debilitadas porque ha predominado una visión que no converge con lo que ocurre en el resto del mundo donde estas reguladoras adquieren más poder y son garantes para la ciudadanía. En el arreglo institucional que yo planteo estas unidades tienen un rol más simétrico. El Poder Ejecutivo define las políticas, las empresas públicas las ejecutan y las reguladoras son el garante de que las tarifas reflejen los costos de producción y estén en sintonía con un mercado de competencia al tiempo que se aseguran que los niveles de calidad sean los necesarios. Pero ignoro si las futuras autoridades están interesadas en dotar a esas reguladoras de mayor poder. En definitiva es un debate ideológico", expuso.

Según Oddone, la debilidad del actual esquema también ha llevado a que las empresas públicas apelen a sociedades de derecho público-privado en las que depositan muchas de sus competencias, algunas centrales. "Es porque el arreglo institucional actual no les permite moverse en el mundo de hoy. Por eso en vez de hacer cosas de forma parcial, lenta y a escondidas hay que discutirlo todo", indicó.

Gabriel OddoneGONZALO TERRA