Eloísa Capurro

Es el último año que la administración del intendente Ricardo Ehrlich pide ideas a los montevideanos para mejorar los barrios a través del Presupuesto Participativo. Por ahora en los Centros Comunales Zonales (CCZ) los afiches y folletos descansan en los escritorios. El plazo para las propuestas es hasta el 16 de mayo y en los comunales la tarea hoy es convocar a los vecinos que ya participaron en ediciones anteriores, que no son muchos. Y aún aguardan ver concluidas obras que se votaron en 2006. Pero este es sólo uno de los debes del proyecto de descentralización que desde 1990 se lleva adelante en Montevideo y que ahora el gobierno nacional pretende llevar a todo el país.

Según datos de la comuna de las 47 obras que se seleccionaron en 2006, sólo 17 fueron finalizadas entre 2007 y marzo de 2008. Entonces todavía convivían dos versiones del Presupuesto Participativo: aquella donde los vecinos presentaban las propuestas y la otra donde los Concejos Vecinales decidían los proyectos. En ambos casos el plazo dado para finalizar las obras vencía el último día de diciembre de 2007.

La situación afecta a la gran mayoría de las 18 zonas en las que la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM) dividió la ciudad durante la administración del hoy presidente Tabaré Vázquez, el principal impulsor de la descentralización tanto a nivel municipal como a nivel nacional. Durante una consulta telefónica que Qué Pasa realizó en 10 centros comunales, sólo en uno se informó que las obras votadas por los ciudadanos se realizaron dentro del plazo establecido por la comuna. En todos los demás hubo, o hay, demoras de varios meses.

Las razones principales para los atrasos son dos: las licitaciones y los trámites burocráticos. Según la directora de Descentralización, Miriam Rodríguez, el primero de estos escollos está lejos de resolverse. Para la compra de material o para la ejecución de obras la comuna se atiene a lo establecido por el Texto Ordenado de Contabilidad Administrativa y Financiera (T.O.C.A.F), que reglamenta los tiempos que deben tener las licitaciones que realice el gobierno. El plazo varía entre seis y nueve meses dependiendo del monto de la licitación.

Para los trámites burocráticos no parece haber explicación, más allá de la famosa idiosincracia nacional. Una vez que el vecino o una organización presentan su propuesta ante el centro comunal, ésta pasa a una evaluación técnica que determina si el proyecto es viable para votarlo o no. Esta etapa comienza en mayo y termina en septiembre. En octubre las propuestas que superan esta revisión son puestas a votación. Desde 2007 todos los mayores de 16 años están habilitados a votar en las elecciones del Presupuesto Participativo. Finalmente, cuando se tienen las propuestas ganadoras, los centros comunales estudian el tipo de proyecto para evaluar si serán ellos los que lo lleven adelante o será la propia intendencia. Si se trata de una compra para el reacondicionamiento de un local, Descentralización envía los fondos al CCZ que es el encargado de realizar la compra. Si se trata de una construcción en un predio privado, entonces el CCZ se desentiende del proyecto que pasa directamente a manos de la IMM. Allí se estudia, se realiza un proyecto y se hacen las licitaciones. Según el secretario de la Junta Local de la zona 8 (formada por los barrios Carrasco, Parque Rivera y Malvín Norte), Leonardo Salvador, entre que la propuesta es votada, se realiza el proyecto y luego se va a una licitación puede pasar todo un año.

Es por eso que, hasta ahora, de las obras votadas en octubre de 2007 ninguna fue concretada. En aquel año se gastaron en publicidad 3.400.000 pesos y cada centro comunal se llevó 3.000.000 pesos. Para ellas todavía corre el plazo de un año dado por la comuna pero mientras los procesos sean los mismos, el panorama no mejorará.

Así que los vecinos elevan sus quejas a los concejales, los miembros de las Juntas Locales y hasta los propios centros comunales. El secretario de la Junta de la zona 6 (que comprende los barrios Malvín Norte, Unión, Villa Española y La Blanqueada), Sergio Mariño dijo a Qué Pasa que los reclamos para que comiencen las obras en la policlínica Yucatán, ubicada en Villa Española y que fue votada en 2006, son constantes. Los trabajos comenzaron recién este mes. En la misma situación estuvieron los proyectos de construcción de un teatro de verano al lado del Cilindro Municipal cuyas obras, a raíz de una larga licitación, comenzaron este año a pesar de que se votaron en 2006 o el equipamiento de un centro de educación inicial ubicado en Capurro, también votado en 2006 y donde aún faltan cosas para comprar.

Y, cuando los vecinos se cansan de respuestas vagas, acuden a niveles más altos. En el informe anual que el defensor del vecino, Fernando Rodríguez, presentó a comienzos de 2008 ante la Junta Departamental se agrupan al menos 200 quejas por diversos temas de la descentralización, entre ellos el Presupuesto Participativo. "Analizamos la situación desde la mirada de los ciudadanos y en aquellas cosas que entendemos faltan ajustes", dijo el ombudsman. Su informe destaca la posibilidad que brinda la propuesta para priorizar de forma local recursos vinculados a la vialidad, alumbrado, limpieza de cunetas o lomos de burro. Pero señala que "deberían ajustarse los plazos de ejecución de las obras y proyectos seleccionados a los plazos previstos". También se critica la disparidad entre el número de proyectos presentados y las obras que son elegidas. "Las propuestas seleccionadas sólo cubren una pequeña parte del total de las propuestas avaladas técnica y presupuestalmente". De hecho no llegan al 5%.

La lección se aprendió, aunque a medias. El ciclo 2008 del Presupuesto Participativo será para ejecutarse en 2009 y 2010, con un monto determinado para cada uno de los años: 3.300.000 pesos. Pero la razón de esta división tuvo más que ver con motivos políticos que con las fallidas experiencias previas. "Se dividió porque en 2009 hay elecciones nacionales y no íbamos a poder hacer la votación del Presupuesto Participativo. De todas formas esto nos va a permitir dejar una evaluación a la próxima administración de cuál sería la mejor modalidad, si anual o cada dos años", dijo la directora de descentralización Miriam Rodríguez.

MÁS FALLAS. Pero el informe del ombudsman hablaba también de mala atención en los centros comunales, trámites que allí quedaban inconclusos, quejas que no fueron atendidas nunca y hasta de una fuerte politización que excluía a los vecinos. Al parecer el Presupuesto Participativo no es lo único que falla en la descentralización. "La descentralización es un acercamiento a la ciudadanía. En ella se recoge la opinión de la ciudadanía en función de las políticas municipales. Pero dentro de la aplicación de ese planteo general hay dificultades varias", agregó Fernando Rodríguez. Otras de las quejas en el informe tienen que ver con dificultades para ejecutar intimaciones o multas, lentitud en el procesamiento de los reclamos o incluso no recibir reclamos que tienen que ver con las competencias municipales como filtración de aguas servidas en un predio vecino o ruidos molestos. También se señala la existencia de "interferencias político-partidarias que dificultan el diálogo". Todo esto en lugares que el propio intendente calificó como "espacios de referencia y formación en todos los asuntos municipales".

Las quejas no son infundadas. Entre los reclamos más comunes que los vecinos acercan a sus centros comunales están la poda o el retiro de árboles, la falta de luminarias del alumbrado público o la reparación de calles. Para lo primero existe una lista de espera de un mínimo de dos años. María Julia, una vecina de Parque Posadas, tuvo que ir dos veces a su centro comunal reclamando que retiraran un árbol que estaba por caerse. La situación le preocupaba porque allí hay una parada de ómnibus en la que esperan muchos niños. El CCZ la derivó a Áreas Verdes, que está en el Palacio Municipal. El árbol se cayó con un fuerte viento que llegó mucho antes que la comuna. Su protesta, como la de muchos, fue elevada por el centro comunal a la división de Areas Verdes para ser incluida en un plan de poda anual. "Es un tema de esa división", sintetizó la directora de Descentralización. A María Julia, el centro comunal no le sirvió para nada.

En algunos centros, como el 15 (que abarca los barrios Joanicó, Cerrito, Aires Puros, Prado y Parque Posadas), a los vecinos se les aconseja que, para no esperar, se acojan a un convenio por el cual la intendencia saca el árbol pero ellos se hacen cargo de la reparación de las baldosas. Y muchos aceptan la sugerencia.

Para el cambio de luminarias los CCZ pueden demorar entre unos días y más de una semana, dependiendo de qué zona se trate. En Ciudad Vieja una luminaria se cambia en 48 horas máximo, pero por Maroñas la demora puede llegar a los 10 días.

Muchos de los proyectos que fueron presentados durante los sucesivos Presupuestos Participativos tuvieron que ver con estos debes de la comuna. Sólo en la zona 2 (que abarca a los barrios Cordón, La Comercial, Aguada y Parque Rodó) de los 32 proyectos presentados, 19 tienen que ver con mejora de espacios públicos y de ellos cinco reclaman instalación de semáforos. En ese caso, aunque la División Tránsito o Urbanización tienen su propio presupuesto para ejecutar estas obras, Descentralización le transfiere además el monto establecido por el Presupuesto Participativo. "El dinero sale de la misma plata que se vota para el Presupuesto Participativo. La diferencia es que estos proyectos se presentan a partir de necesidades de los vecinos, mientras que en el ranking de la División Tránsito entraban en el décimo o décimo quinto lugar", opinó Miriam Rodríguez.

Pero no es ésta la única causa por la que los montevideanos, a pesar de tener sus centros comunales, deben ir al edificio central de la intendencia, en 18 de Julio y Ejido. Según el intendente Ehrlich, en 2007 los CCZ gestionaron 99.000 trámites. Pero de los 64 trámites que pueden comenzarse allí, 29 tienen su finalización en la propia IMM y otros cuatro pueden terminarse o no en el edificio central dependiendo del caso. Además, por consultas muy puntuales, a los vecinos se les deriva a esta sede o se les solicita que llamen al 1950, el teléfono central de la IMM. Dos vecinas de Malvín se quejaron de la mala atención que reciben de su CCZ. Una de ellas fue derivada al edificio central de la comuna ante un reclamo para cambiar la conexión de su contador de agua y también cuando quiso que un árbol fuera removido. "Ni caso me hicieron", se quejó, aunque prefirió no dar su nombre. Otra vecina que se acercó al centro comunal 19 por una consulta sobre una partida de nacimiento, fue derivada al edificio del Registro Civil, en Uruguay y Río Branco. De los 18 centros comunales, nueve tienen el equipamiento tecnológico para otorgar partidas. Se espera que al final de este año la competencia la tengan todos los centros.

Tributos es otra de las grandes razones por las que los vecinos se acercan a sus centros comunales. En el de Malvín, donde trabajan unas 80 personas, la cantidad de consultas por Contribución Inmobiliaria llegó a las 30 por día a raíz de la reciente modificación realizada por Dirección General de Catastro. Pero ninguno de los tributos puede pagarse allí. Los CCZ sólo pueden realizar duplicación de facturas, en caso de que el vecino no haya recibido la notificación de cuánto debe pagar. El importe debe abonarlo en las redes privadas de pago que también tienen la capacidad de imprimir las facturas.

Por ahora el mayor atractivo que tienen los CCZ para la población son los cursos y talleres gratuitos que dictan. En la mañana del lunes, Alejandra Santos, una vecina de la Ciudad Vieja, se acercaba a su CCZ en busca de cursos, tal como lo había hecho cuando vivía en el Cordón. Las revistas, donde se informan de estos cursos y de las actividades que cada centro lleva a cabo, están sólo al alcance del vecino que decida acercarse al comunal.

Mientras el gobierno nacional se fija en el ejemplo montevideano, las críticas dentro de la Junta Departamental se hacen más fuertes. El 7 de abril, el tema descentralización le valió una visita a la junta al intendente Ehrlich y a la directora del área, quienes fueron cuestionado por la oposición.

Según el edil colorado Aníbal Gloodtdofsky, la IMM invierte US$ 20 millones anuales en el proyecto de descentralización, lo que alcanzaría para financiar otras preocupaciones de los ciudadanos, por ejemplo bajar la patente de rodados. "Son cifras demasiado importantes para el presupuesto municipal como para andar volcándolas en un proyecto que ha fracasado. Porque los centros comunales no han sido una solución", opinó. Gloodtdofsky criticó también la escasa participación que las elecciones de Presupuesto Participativo tuvieron. En 2007, de los 1.325.968 habilitados para votar sólo lo hicieron 74.727, un 5% del total. En 2006 la votación de concejales y de Presupuesto Participativo convocó una cifra un poco menor, 74.363 personas.

Según el edil blanco Daniel Graffigna, la descentralización "es un montaje estructural, sin movilidad ni vida". Para él, la falla en concretar las obras votadas por el Presupuesto Participativo afectó a los montevideanos. "Implica un desgaste para el vecino que cree que si junta votos y hace una propuesta atractiva, la va a ver cumplida", opinó. Lo que su partido propone es una "descentralización en serio". "Hay que darle la posibilidad a los vecinos para que actúen en sus zonas de influencia y no dependan siempre de las estructuras centrales", dijo. De hecho entre las sugerencias que el informe del ombudsman enumera están la dotación de mayores recursos humanos, materiales y económicos a los CCZ y mayor capacidad operativa para las regiones además de profundizar en la jerarquización de la atención y comunicación con los vecinos.

Incluso desde el ámbito académico han aparecido señales de alerta. En 2002 el Instituto de Desarrollo Económico y Social (IDES) realizó una encuesta según la cual 49% de los montevideanos desconocían dónde se encontraba su centro comunal. Y para entonces ya iban 12 años de descentralización. "Hoy hay muchos trámites que pueden hacerse en los CCZ y eso sin dudas ayudó", opinó Alicia Veneciano, docente de la Facultad de Ciencias Sociales y partícipe de un seminario sobre descentralización en 2005. Lo que no se modificó es la baja participación que tienen las elecciones de concejales vecinales. El pico de votos estuvo en 1998, con la participación del 11,17% de los montevideanos. Para 2004 el porcentaje había bajado al 8,4%. Según Veneciano una de las razones de esta caída está en el diseño institucional de los CCZ. "Los concejales vecinales tienden a ser líderes que están en el límite entre lo político partidario y lo socio-territorial. Hay ex militantes que se socializaron hacia lo territorial y hoy actúan más como vecinos que como militantes. Si el diseño institucional hubiera sido otro, como las Juntas Locales electivas, los partidos políticos tendrían un canal para expresarse. Hoy no lo tienen e invaden lo socio-territorial", explicó.

Respondiendo a estas críticas, a partir de 2008 la comuna puso en debate la descentralización organizando charlas en las 18 zonas de Montevideo. El proceso culminará en julio con la organización de un Foro Ciudadano en el que se recogerán los principales debes y las ventajas de la descentralización capitalina. Al pasado Foro Ciudadano, realizado en 2005, asistieron 700 personas y un 32% eran concejales.

Una vez que los resultados estén sobre la mesa comenzarán a cobrarse responsabilidades. "A partir de ahí tendremos que tomar todo aquello que en los dos años que quedan se pueda mejorar en cuanto a gestión o que se pueda pedir responsabilidades", dijo la directora de Descentralización. Para ella la solución puede implicar una mejora de los servicios o un nuevo cambio de autoridades. "Creo que el intendente tiene la potestad de hacer las dos cosas", opinó.

Mientras tanto la IMM planea algunas medidas paliativas. Las licitaciones ya están en curso para el acondicionamiento de dos locales a los que se trasladarán las divisiones de las regiones Oeste y Este, que hoy operan en el edificio central de la comuna. "La idea es fortalecer la demanda en quejas que tienen que ver con la gestión. Una cosa es que alguien vaya a pedir una poda al comunal y otra es que pida que le corten una rama que le está rompiendo el balcón. Eso lo tenemos que resolver nosotros de forma inmediata", agregó Rodríguez. Para ella la descentralización en Montevideo, que lleva ya 18 años y que el gobierno nacional quiere llevar a nivel nacional, todavía es un proyecto perfectible. u

Las cifras

18 son las zonas en las que se divide la ciudad. Cada una tiene un centro comunal, sus concejales y su Junta Local.

3.300.000 pesos serán los que Descentralización entregará a cada comunal para el Presupuesto Participativo en 2009 y 2010.

170.000 dólares se gastaron en 2007 en publicidad del Presupuesto Participativo. Este año todavía no se estimó la cifra.

>20 millones de dólares anuales son los que la comuna destina para el área de Descentralización, según la oposición.

Mejorando el proyecto

Desde que asumió al frente de la Intendencia Municipal de Montevideo, el biólogo Ricardo Ehrlich se comprometió a fortalecer el proceso de descentralización. De hecho en su última comparecencia ante la Junta Departamental, el pasado siete de abril, Ehrlich todavía sostenía: "es un tema que entendemos de gran importancia, que es central de la política municipal y del proyecto de gestión que llevamos adelante". En ese sentido la comuna destinó más personal tanto a los Centros Comunales Zonales como al área de Descentralización, además de invertir en los aspectos locativos e informáticos de los centros comunales. De los 690 nuevos funcionarios que ingresaron a la planilla municipal en 2007, 336 fueron al área de Descentralización. Además se compraron 136 computadoras. Se reformaron los locales de atención en 12 centros comunales mientras se trabaja en la remodelación de los seis restantes.

Fue votado en 2006

Gimnasio en espera

Para la comisión de fomento de Aires Puros la idea de tener una cancha para varios deportes tomó forma con el proyecto de Presupuesto Participativo de 2006. La propuesta fue la más votada, pero las obras todavía no comenzaron. El convenio para empezar los trabajos se firmó a principios de este mes. Para Andrés Benítez, integrante de la comisión, los principales beneficiarios del proyecto serán los niños. "El predio es lindero con una escuela de doble turno, por eso la educación física se hace más importante todavía".

Guardería rechazada

En el Presupuesto Participativo de 2007 Susana Fonseca presentó un proyecto para lograr que el centro comunitario de educación inicial Capurro, tuviera un local propio. Pero, a pesar de la importancia que el proyecto tenía para la zona, no alcanzó la lista de los más votados. Hoy el centro, que atiende a 80 niños de la zona, está cerrado. Según Fonseca al no tener llave del lugar no existen las mínimas condiciones de seguridad. La idea es volver a presentar el proyecto ante el centro comunal zonal este año.

Otra playa del gas

Una de las 17 obras que la Intendencia logró concretar en tiempo y forma fue el reacondicionamiento de las escaleras ubicadas en la playa del gas, en la Rambla Sur entre Andes y el Templo Inglés. El emprendimiento era reclamado por los vecinos luego de que un temporal rompiera la anterior estructura de la escalera. Inicialmente el proyecto incluía la construcción de un puente, idea que fue desechada luego de la evaluación técnica. La propuesta, votada en 2006, salió en tercer lugar y consiguió 200.000 pesos.

Confusión de cargos

A pesar de la historia de la descentralización, aún existen vecinos que no tienen claro la diferencia entre los tres órdenes que rigen en su zona: los centros comunales, las juntas locales y los concejos vecinales.

Los Concejos Vecinales son órganos autónomos cuyos integrantes son electos de forma directa. Sus cargos son honorarios y su tarea es la elaboración de proyectos para los barrios. También asesoran a las Juntas Locales en los planes proyectados para cada zona. En 2006 fueron electos 628 concejales titulares en todo Montevideo.

El Centro Comunal Zonal es la oficina municipal de referencia en cada una de las zonas. Ellos gestionan servicios y obras en cada uno de los barrios que tiene a cargo (cada zona abarca por lo menos tres barrios montevideanos). Allí trabaja personal municipal y becarios, aunque el número varía. Algunos CCZ tienen 80 personas trabajando, otros 12.

La Junta Local es el órgano que ejerce el gobierno sobre el Centro Comunal Zonal. Se encarga de programar obras y servicios municipales, con la asesoría del Concejo Vecinal. Está compuesta por cinco ediles designados por el Intendente y propuestos por los partidos políticos. Hoy en Montevideo hay 93 personas trabajando en estos órganos.

Aumentando la escala

Cuando en 1990 el entonces intendente Tabaré Vázquez comenzó su proyecto de descentralización, la idea era llevar el gobierno local a manos del vecino montevideano. Hoy, al acceder a la Presidencia, Vázquez se apresta a llevar su proyecto a nivel nacional.

La ley de descentralización creará más de 100 gobiernos en localidades de más de 2.500 habitantes en todo el país. Los cargos de alcaldes y concejales de las ciudades serán honorarios. Para incluir a las capitales departamentales en el proyecto debería reformarse la Constitución. Ante los cuestionamientos del Partido Nacional, el gobierno accedió a que se controle la recaudación tributaria que realicen estos nuevos órganos. En lo que todavía no se pusieron de acuerdo es si serán unipersonales, como proponen los blancos, o colegiados como quiere el gobierno.

Mientras tanto los ediles de Montevideo tiemblan ante la propuesta. "Uno se horroriza cuando el presidente quiere tomar como ejemplo la descentralización en Montevideo para llevarla a todo el país", dijo el edil blanco Daniel Graffigna.

Más votos, menos ideas

Para la directora de Descentralización, Miriam Rodríguez, el objetivo del Presupuesto Participativo es generar organización ciudadana para la presentación de propuestas. Por eso consideró positivo que, en comparación con el ciclo 2006, en 2007 fueran más los proyectos presentados por organizaciones colectivas. De hecho de las 42 propuestas presentadas, el 78% fueron iniciativas de colectivos de vecinos u organizaciones sociales. Las zona que mejor votó fue la 9, que abarca a la Curva de Maroñas, Jardines del Hipódromo y Punta de Rieles, con 7.114 votos. La que peor votó fue la 15, que comprende los barrios Juanicó, Posadas y Prado, con 2.143 votos. Aunque la votación total del Presupuesto Participativo aumentó el 30%, lo que disminuyó fue el número de propuestas. En 2006 se llegaron a 2.200 proyectos, mientras que en 2007 fueron 1.600.