Las restricciones fiscales del próximo gobierno serán muy significativas

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JORGE REBELLA

El gobierno uruguayo es uno de los pocos en el mundo que no ha podido tomar medidas contracíclicas importantes para hacer frente a los impactos de la crisis internacional porque carece de los recursos necesarios, afirmó el Dr. Michele Santo, director de Michele Santo y Asociados. El entrevistado fue muy crítico del manejo fiscal de la actual administración, señalando que el problema fundamental radica en que el gasto público continuará creciendo, pese a que la economía uruguaya ya ha dejado de crecer y que, de hecho, se está contrayendo. A continuación un resumen de la entrevista.

-¿Cuáles serán los principales desafíos que el próximo gobierno habrá de enfrentar en el área económica?

-Muchos de esos desafíos serán producto del cambio en el contexto internacional y algunos otros provendrán de los errores que cometió la actual administración durante la etapa expansiva del ciclo económico. Uno de los retos más importantes consistirá en crear las condiciones necesarias para que la economía uruguaya retome un crecimiento sostenido, pese a que encontrará una situación más adversa en el marco regional y mundial que la existente hasta mediados de 2008.

El nuevo gobierno también deberá hacer frente a un deterioro muy significativo de las cuentas fiscales que, previsiblemente, se va a dar en los próximos meses, continuando con la tendencia que ya se observa desde mediados del año pasado. Incluso hace pocos días el propio equipo económico ha ajustado al alza las proyecciones de déficit fiscal.

-¿Qué dificultades presentarán las cuentas fiscales?

-En realidad, no va a resultar nada fácil pagar el extremadamente elevado nivel de gasto público que la próxima administración heredará del gobierno del Dr. Vázquez. El problema fiscal se potencia por la muy baja productividad global del gasto público. Además, ya no se podrá incrementar de manera significativa la recaudación tributaria, tanto por la desaceleración del ritmo de crecimiento del consumo como por la caída de la recaudación del Impuesto a la Renta a las Actividades Empresariales (IRAE), fruto en este último caso de la baja en la rentabilidad que se dará este año, por un lado, y de los incentivos a la inversión que viene aplicando el gobierno, por otro.

-¿Es partidario de que se mantengan las políticas de equilibrios macroeconómicos y financieros en un contexto de baja del ciclo económico?

-Sí. Un país de las dimensiones de Uruguay, cuya economía aún presenta diversas vulnerabilidades, no tiene otra alternativa que mantenerse en la línea de los equilibrios macroeconómicos. Lamentablemente, la realidad ha mostrado que este gobierno desaprovechó una excelente oportunidad en la fase ascendente del ciclo económico para haber generado excedentes o ahorros que dieran otra holgura al manejo de la política fiscal. Si bien la prociclicidad de la política económica de la administración Vázquez no ha alterado sustancialmente los equilibrios macroeconómicos como consecuencia de los extraordinarios shocks externos positivos que Uruguay recibió hasta septiembre de 2008, ella ha dejado a nuestro país muy desguarnecido para enfrentar con medidas compensatorias de otra contundencia la actual fase recesiva del ciclo. El gobierno uruguayo es uno de los pocos en el mundo que no ha podido tomar medidas contracíclicas importantes porque carece de los recursos necesarios. Los espacios fiscales que destacaba el ministro Astori han desaparecido y el Ministerio de Economía no dispone hoy de recursos para apoyar un ajuste de la economía que absorba los impactos negativos externos.

Política fiscal

-¿Cuál será el resultado fiscal este año?

-A fines de 2009, el resultado primario en el mejor de los casos será cero o mostrará un leve déficit de -0,5% del PIB. Mucho va a depender del ritmo de ajuste de las tarifas de los servicios públicos en el resto de este ejercicio. El problema fundamental radica en que el gasto público continuará creciendo, pese a que la economía uruguaya ya ha dejado de crecer y que, de hecho, se está contrayendo. A vía de ejemplo, en los primeros seis meses de este año, los egresos primarios corrientes del gobierno central y del BPS (suma de las remuneraciones, de los gastos no personales, de las pasividades y de las transferencias) han tenido un crecimiento real de 11,5% en relación a enero-junio de 2008, frente a un aumento real de 2,6% de la recaudación de la DGI y de 7,2% de los ingresos totales del sector público no financiero. Por lo tanto, esa brecha entre gastos crecientes e ingresos que no crecen al ritmo de los egresos está provocando una ampliación muy significativa del desequilibrio fiscal, que continuará en el resto de esta administración.

Es probable que, en un escenario relativamente favorable, este año termine con un déficit fiscal levemente por encima del 3% del PIB y que, durante los primeros meses de la nueva administración, el resultado fiscal sea ligeramente peor. En la entrevista con ECONOMIA & MERCADO realizada en septiembre del año pasado, ya había anticipado, aun antes de haber previsto la crisis internacional, que el próximo gobierno debería empezar por realizar un ajuste fiscal. Lamentablemente, la realidad parece confirmar ese pronóstico.

-¿Con qué situación fiscal se va a encontrar la nueva administración?

-Al comienzo se le va a plantear un problema significativo debido al fuerte aumento que habrán de registrar las jubilaciones a partir del 1º de enero de 2010 como resultado de los aumentos nominales de salarios del orden del 14%-15% que se están generando en el corriente año. Eso va a incidir sustancialmente en el gasto de seguridad social y, al mismo tiempo, se va a hacer sentir el incremento salarial de los empleados públicos que se otorga automáticamente el primer día del año, sobre todo en un contexto de baja en el crecimiento de la recaudación.

-Entonces, ¿qué alternativas se le abren al nuevo gobierno para financiar el déficit fiscal?

-Será necesario un ajuste fiscal, que no se debería hacer por el lado de los ingresos, sino del gasto. Previsiblemente, habrá recortes en las inversiones y en algunos gastos de funcionamiento. Por el lado de los ingresos, seguramente se irá a una normalización de las tarifas de las empresas públicas, que lleve nuevamente el superávit primario de estas empresas a alrededor de 2% del PIB. También habrá que ver cómo se siguen financiando los programas sociales puestos en práctica en los últimos años, así como los salarios del sector público que no van a poder seguir creciendo al ritmo que lo hicieron entre 2005 y 2009, cuando la economía local crecía a tasas espectaculares. Por consiguiente, las restricciones para la política fiscal del próximo gobierno van a ser muy significativas, fundamentalmente por la falta de previsión de la actual administración durante el período de auge económico.

Gasto público

-¿En cuánto estima el actual nivel de gasto primario del sector público no financiero en 2009?

El gasto primario corriente del gobierno central y del BPS va a estar este año rondando el 22% del PIB como mínimo, es decir un punto porcentual por encima del nivel de 2008. Probablemente, el piso de las inversiones esté levemente por encima del 3,5% del PIB, aunque su nivel no debería superar el 4% del producto, entre 0,5% y 1% por encima de los guarismos del año pasado; con lo cual el gasto primario total se va a ubicar entre 25,5% y 26% del PIB, o sea superior en 1,5%-2% del producto de 2008.

-¿Cuál debería ser el nivel medianamente adecuado de dicho gasto?

-Dada la bajísima productividad global del gasto público en nuestro país, el gasto primario corriente debería ubicarse en no más de 16% a 17% del PIB a efectos de generar una reducción en la carga tributaria global de 5% a 6% del PIB.

-¿Cómo se deberá manejar el gasto público en el próximo quinquenio?

-Lo más preocupante es que el aumento del gasto es generalmente permanente -al menos hasta que la inflación y la devaluación ajustan el mismo a niveles sustentables-, mientras que los ingresos están atados al nivel de actividad y al ciclo económico. Como todo indica que la economía uruguaya difícilmente vuelva a crecer al 5% o más en los años venideros, la dinámica de crecimiento del gasto público en la nueva administración tendrá que ser totalmente distinta a la que se dio en el actual gobierno. Idealmente, se debería mantener el gasto congelado durante el próximo quinquenio a los efectos de ir permitiendo reducir la enorme carga tributaria explícita e implícita que está soportando el sector privado. Como mínimo, lo deseable sería que, en el primer año de gobierno, el gasto en conjunto quedara congelado o que cayera ligeramente.

Deuda pública

-¿Cómo califica el actual ratio de deuda bruta sobre PIB de Uruguay?

-El ratio ha mejorado sensiblemente hasta ahora, sobre todo por factores que tuvieron que ver con el alto crecimiento real de la economía uruguaya, cuyo promedio anual fue de 7%-7,5% en los últimos cuatro años, y por la mayor inflación doméstica en dólares dada la apreciación del peso uruguayo. Todo eso llevó a que endógenamente ese cociente mejorara. Ambos factores fueron consecuencia de un escenario internacional excepcionalmente favorable para Uruguay. No obstante ello, la deuda bruta pública siguió creciendo, aunque a un ritmo menor, durante todo este período porque nunca hubo superávit global total al haberse gastado el gobierno todo el incremento de la recaudación extraordinaria en la etapa en que la economía crecía a tasas muy altas.

-¿Cuáles son sus proyecciones sobre la deuda bruta?

-Los niveles de 2008 van a ser los mejores ratios de deuda bruta/PIB que se registrarán durante mucho tiempo. Hacia fines de este año ese cociente seguramente va a crecer porque el tamaño de la economía uruguaya medida en dólares habrá de caer debido a que la inflación en dólares promedio de 2009 en relación al año pasado va a ser negativa y el nivel de actividad se va a contraer levemente en términos reales. A ello debe agregarse que el aumento de la deuda bruta pública se incrementará por la ampliación del déficit fiscal. Algo parecido va a ocurrir en 2010. En definitiva, la dinámica favorable en que de manera indolora el ratio deuda/PIB iba cayendo sistemáticamente, como fue el caso entre 2004 y 2008, no se va a dar este año ni el que viene. Es incierto aún cuál va a ser la situación desde 2011 en adelante.

-Algunos analistas sostienen que el nivel elevado de deuda bruta obedece a que se ha acumulado una cantidad excepcional de reservas y que ese es uno de los factores de fortaleza del país en este período de falta de liquidez a nivel global. ¿Cuál es su opinión al respecto?

-No cabe dudas que el nivel de reservas es una fortaleza a corto plazo. Pero también hay que considerar que una parte importante de las mismas refleja pasivos contingentes del Banco Central por concepto de depósitos de "encajes" en moneda extranjera impuestos al sistema bancario local, que fueron aumentados en el segundo semestre de 2008.

-Entonces, ¿es un tema de contabilidad?

-Sí. Una parte importante de las divisas están en la caja del BCU, pero no le pertenece. Al mismo tiempo, una cantidad considerable del stock de reservas es la contrapartida de la emisión de deuda pública en pesos y unidades indexadas, tanto a corto como a largo plazo.

La cara positiva de esta situación es que el stock de reservas es muy alto y eso da una tranquilidad a corto plazo porque "la caja" bancocentralista es alta. La contracara es que básicamente constituye deuda del Estado y, por tanto, no son divisas que se hayan adquirido con recursos genuinos, es decir como resultado de un superávit fiscal. En síntesis, el nivel de activos de reserva es un factor importante porque proporciona un colchón de liquidez significativo a corto plazo, pero prácticamente esos dólares son deuda implícita y explícita que tiene el sector público uruguayo.

Fondo Monetario

-¿A partir de qué momento podría generarse alguna necesidad de fondos para el financiamiento de los vencimientos de deuda pública?

-No es previsible que se presenten contingencias importantes o necesidades de financiamiento significativas en el resto de este año, ni en el que viene. Si en algo hay que darle crédito a este gobierno es que el manejo del perfil de la deuda ha sido excelente. Desde ese punto de vista, Uruguay no tiene grandes cuellos de botella en materia de amortizaciones en el corto plazo y la conducta como deudor que ha tenido el país en los últimos años, incluso durante la crisis de 2002-2003, le da un crédito muy significativo a nivel internacional.

En caso de una profundización de la crisis global, en la cual los mercados de crédito se cerraran nuevamente, como ocurrió desde septiembre de 2008 hasta marzo de este año, nuestro país tiene la posibilidad de recurrir a las nuevas líneas de crédito que tiene el FMI, así como al Banco Mundial y al BID.

-Aunque el Frente Amplio ha destacado en su propaganda electoral que el actual gobierno "liberalizó" al país del FMI al haber pagado toda deuda que tenía el país con dicho organismo, ¿no convendría solicitar alguna de las nuevas líneas de crédito del Fondo, que ya no tienen las condicionantes que antes aplicaba, de modo de contar con mayor liquidez si continúa la crisis financiera global?

-Esa es una decisión que va más allá de las ideologías. Es un tema evidentemente financiero en el que se deberían evaluar las condiciones en cuanto a plazos y tasas de interés que el FMI fije por esas líneas de financiamiento no condicionado. Si Uruguay puede conseguir créditos con mejores condiciones en el mercado voluntario, no debería recurrir al Fondo. Si ese no fuera el caso, evidentemente no veo cuál sería el problema de solicitar financiamiento de dicho organismo. Es paradójico que el Frente Amplio haga de este punto una cuestión de propaganda electoral, cuando justamente esa colectividad sostuvo durante años que no había que pagar la deuda externa. Pero esa es otra historia.

-¿Es partidario de que el gobierno favorezca una gradual depreciación de la moneda a efectos de que la producción uruguaya recupere la competitividad perdida en 2007 y 2008?

-La única forma de permitir una mejora en la competitividad de la economía uruguaya desde el punto de vista macro es justamente pasar a un esquema opuesto al actual manejo de las políticas fiscal, salarial y monetaria. De todos modos, hay que prever que el valor del dólar en el mundo se irá depreciando en forma gradual en el mediano plazo, especialmente con respecto a las monedas de los países emergentes y sería vital para Uruguay no quedar desalineado en materia de competitividad en relación al resto de los países que son competidores directos de la producción nacional.

-Pero, ¿existe un desequilibrio del tipo de cambio actualmente?

-Obviamente, siempre hay sectores de actividad que se ven más perjudicados que otros por las fluctuaciones en las cotizaciones de las divisas internacionales. Sin embargo, no hay un atraso cambiario significativo y generalizado como para señalar que debe hacerse un importante ajuste al alza en el tipo de cambio en el corto o mediano plazo, salvo que cambien de modo significativo las condiciones en el exterior.

-¿Cree conveniente que continúe aplicándose una política monetaria restrictiva en el segundo semestre?

-De alguna manera, la política monetaria ha sido prisionera de las inconsistencias con las políticas fiscal y salarial, que fueron fuertemente expansivas durante el actual período de gobierno. El gasto público nominal en términos de pesos corrientes ha subido muchísimo más de lo que era previsible en función de los propios objetivos de inflación que se planteaba el gobierno y del crecimiento de la economía. Lo que resulta más absurdo todavía es que los incrementos salariales se acentuaron en la reciente ronda de los consejos de salarios, justo cuando la crisis internacional golpea más a la economía uruguaya. Por consiguiente, la única forma que ha tenido el gobierno para contener las presiones inflacionarias y evitar que los precios subieran por encima de la tasa del 10% anual, que gatilla los aumentos semestrales de salarios públicos y jubilaciones, fue aplicar una política monetaria sumamente restrictiva. Basta recordar que a principios de este año cuando los bancos centrales de todos los países del mundo bajaban las tasas de interés para tratar de compensar parcialmente los impactos de la crisis internacional, el BCU subió la tasa de interés de referencia para moderar el ritmo de inflación, lo que provocó una caída significativa del valor del dólar.

-¿Qué opina de los otros instrumentos que ha utilizado el gobierno para contener la inflación?

-Se ha recurrido a retardar los ajustes de las tarifas públicas y a los subsidios directos a ciertos productos cuyos precios están controlados, tales como el boleto del transporte colectivo, las cuotas mutuales, etc. La parte positiva es que se logró evitar que la inflación subiera por encima del 10% y, por otra parte, en función de la deflación importada, la variación del Índice de Precios del Consumidor (IPC) fue muy baja en el primer semestre de 2009.

La parte negativa es que las medidas fiscales son por única vez y no se pueden sostener permanentemente. La prueba es que en los últimos meses el gobierno no ha tenido más remedio que ajustar las tarifas de los servicios públicos para evitar un deterioro mayor de las cuentas fiscales.

-¿Cómo evolucionará la tasa de inflación en el segundo semestre de 2009 y en el año venidero?

-En función de la coyuntura internacional previsible para el resto de este año, la inflación no va a ser un elemento de riesgo importante. Por eso, la tasa de inflación se ubicará en el eje del 7%-7,5% a fines de 2009. En cambio, la situación puede tornarse problemática el año próximo si nuestro país vuelve a recibir inflación importada por una reactivación de la economía mundial, con la consiguiente suba de los precios del petróleo y otros commodities. En ese caso, nuestra economía estaría en una situación similar a la que experimentó entre fines de 2007 y mediados de 2008. Pero esta vez no habría mayor margen fiscal como para amortiguar la inflación importada, ni un "colchón" de competitividad que permitiese usar al tipo de cambio con el mismo fin; y con el agravante de que la política salarial está fuertemente indexada y con niveles salariales que, en muchos casos, se ubican por encima del valor de la productividad de la mano de obra ante el cambio negativo en el contexto internacional y regional.