Hacia una política comercial diferente

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JORGE CAUMONT

Entre las políticas económicas que habitualmente emplean los países para provocar cambios estructurales que se procesan en el mediano y en el largo plazo y que afectan a la asignación de recursos, a la inversión, al empleo y a los cambios tecnológicos entre otras cosas, se encuentra la política comercial. Consiste fundamentalmente en el empleo de impuestos y subsidios a las exportaciones y a las importaciones. Y también de medidas con efectos equivalentes a las anteriores, como la cuotificación o la prohibición de compras en el exterior, la prohibición de exportar insumos empleados por exportadores de productos elaborados a partir de ellos y de otras cosas por el estilo. Esos instrumentos modifican la estructura de precios relativos en la economía y, por ello, provocan cambios productivos en el mediano y en el largo plazo. Son instrumentos de política comercial además, los acuerdos comerciales que se realizan entre países para discriminar el tratamiento comercial con terceras regiones no incluidas en dichos acuerdos. Esa discriminación puede tener distintas formas de concreción, una de las cuales es la que surge de los márgenes de preferencia arancelaria entre los miembros de un acuerdo en relación con los que no intervienen en él. El Mercosur, que funciona desde hace ya más de 18 años, es un ejemplo de ese tipo. Si Uruguay importa productos desde Brasil o de Argentina, por ejemplo, es bien conocido que ellos reciben un tratamiento arancelario más beneficioso que si se importan de un país de fuera del bloque. El margen preferencial oculta efectos muy importantes que no siempre son bien conocidos por el observador común.

LOS EFECTOS. Brevemente, es posible indicar esos efectos tanto desde el punto de vista de los que tienen sobre la asignación de recursos como desde el ángulo de las transferencias de ingresos que traen aparejados. Importando un bien desde un país de la zona del Mercosur, una empresa puede tener un costo menor que comprándolo en una nación fuera de ella porque aunque su precio sea mayor donde lo compra, el arancel que paga si lo trae de extrazona puede volver a éste, más caro. De hecho, desde el punto de vista no ya del importador sino del país, Uruguay está gastando más recursos, más dólares que si lo comprara fuera de la zona y, además, está perdiendo recaudación impositiva porque el importador no paga el arancel que sí oblaría si lo trajera de fuera de ella. Se transfieren ingresos al exportador de la zona. En otras palabras, el arreglo en el Mercosur lleva a nuestro país a pagar precios más altos por los productos que importa que lo que valen en el resto del mundo y, además, impide recaudar tributos que pierde el tesoro nacional y que transfiere en parte al proveedor del bloque. La contrapartida también se da ya que ocurre lo mismo con los productos que nosotros vendemos a los países del Mercosur amparados por el margen de preferencia sobre terceros países. La diferencia fundamental es que los bienes que compramos en el marco del Tratado de Asunción -que en 1991 creó al Mercosur- son productos que en gran parte podríamos comprar más baratos en el resto del mundo y que los que vendemos son productos que en buena medida podríamos vender, de todos modos, al resto del mundo.

LOS RESULTADOS. Cuando en 1991 se firmó el acuerdo de creación del Mercosur la expectativa era de una expansión sostenida de nuestra producción exportable a partir de un mercado considerablemente mayor al que teníamos. Hasta ese año, solamente algunos productos se beneficiaban del acceso sin impuestos a los mercados de nuestros dos grandes vecinos en virtud de dos acuerdos existentes: el Convenio Argentino Uruguayo de Cooperación Económica (Cauce) con Argentina y el Protocolo de Expansión Comercial (PEC) con Brasil. Han pasado muchos años como para que sea posible hacer hoy una evaluación de los resultados por haber suscrito el Tratado de Asunción. Esa evaluación es sencilla observando simplemente los resultados comerciales a los que se ha llegado. Es de orden indicar que algo similar ya he realizado hace algunos años considerando la expansión del comercio de la región desde 1991 hasta 1998. Ella mostraba que luego de una expansión no muy importante del comercio con la región -tanto en exportaciones como en importaciones- los resultados habían sido francamente desfavorables para Uruguay. Hoy, ellos se han agravado considerablemente pues se destaca un notable crecimiento de las importaciones uruguayas de la región con un estancamiento en los montos nominales en dólares de las exportaciones hacia ella.

En 1998 nuestro país exportaba 513 millones de dólares a la Argentina e importaba 842 millones desde nuestro vecino. Diez años después, en 2008, con dólares mucho más devaluados que en 1998, hemos exportado 507 millones e importado 2.250 millones de dólares. En el caso de nuestro vecino norteño, en 1998 exportamos 935 millones de dólares e importamos 793 millones y en 2008 hemos exportado 986 millones e importado 1.618 millones. Es notable la sustitución de importaciones que hemos realizado de productos del resto del mundo por productos de la región por lo que, ateniéndonos a los efectos que tiene el acuerdo y que mencionara arriba, hemos perdido un monto significativo anual de reservas internacionales por comprar en la zona y no en terceros países, además de transferir recaudación impositiva al proveedor regional y de no haber logrado expandir los montos vendidos a la región. En términos reales, en dólares constantes o de volumen físico, hemos reducido nuestras ventas a la región.

EL FUTURO. La desilusión que nos ha venido provocando el Mercosur se traslada, pese al claro beneficio que le ha significado, al propio Brasil. El ministro de Asuntos Estratégicos brasileño, Roberto Mangabeira, ha calificado al Mercosur como un "cuerpo sin espíritu". Para él "no hay manera de resolver el problema de la asimetría en los resultados con una receta paternalista o con contemplaciones o donaciones". Esas críticas se suman a las quejas de Uruguay. El director de Asuntos Económicos, Integración y Mercosur de la Cancillería uruguaya, Walter Cancela ha dicho recientemente que el bloque vive "uno de sus peores momentos en el proceso de integración". Ambas declaraciones, a la luz de los resultados comentados para nuestro país y de los problemas que recurrentemente vive también Argentina por el mayor beneficio que del bloque obtienen los productores brasileños, merecen la consideración por parte de nuestro país, de una política comercial si no alternativa al menos complementaria. Al estilo de lo que ocurre con uno de los miembros no fundadores del bloque, Chile, que ha logrado numerosos tratados de libre comercio con terceros países sin resignar derechos dentro del bloque subregional. En nuestro país, tal vez por razones más ideológicas que económicas, se sigue apostando a lograr lo imposible: sortear los problemas que nos deja el Mercosur, con más Mercosur. Ello no deja de ser una propuesta fundada en principios pretendidamente innegables, dogmáticos.

En momentos en que atravesamos una etapa plagada de propuestas, pero pocas de ellas para renovar profundamente la estructura productiva uruguaya, para volverla competitiva de manera permanente y no sujetarla a los vaivenes fiscales, monetarios, cambiarios y salariales de corto plazo, tanto locales como regionales, se impone repensar nuestra política comercial. Sin su modificación será difícil no seguir viviendo, como en estos últimos dieciocho años, penando por las eventuales "recetas paternalistas o contemplaciones y donaciones" de las que habla y rechaza, el ministro de Lula.