Todo ajuste de las cuentas del Estado debería venir por el lado de los egresos

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JORGE REBELLA

Hoy estimo un déficit fiscal global cercano al 3% del PIB para 2009, dado que el desempeño de las cuentas públicas el año pasado debió mostrar un fortísimo superávit y terminó con un déficit de 1,3%, afirmó el economista Gustavo Licandro. El ex subsecretario de Economía y Finanzas analizó, entre otros temas, la situación fiscal de Uruguay luego de cuatro años de bonanza económica en el mundo A continuación se publica un resumen de la entrevista.

-Se estima que el PIB de Uruguay creció más de 11% en 2008. ¿Cuál fue el motor que impulsó a la economía uruguaya el año pasado?

-En 2008 Uruguay tuvo uno de los años de mayor crecimiento de su economía en mucho tiempo por la influencia de una expansión espectacular de la actividad económica del resto de mundo, fruto de una burbuja de consumo que se generó a partir de 2003-2004 cuando las tasas de interés empezaron a bajar sostenidamente. Eso estimuló el consumo y la demanda y, por consiguiente, los precios de los commodities exportables uruguayos subieron notablemente, particularmente en 2007 y el primer semestre de 2008.

-¿Se aprovechó, desde el punto de vista fiscal, esa coyuntura tan favorable?

-La expansión de la actividad económica siempre se refleja en un aumento de la recaudación impositiva y de las cargas sociales. El crecimiento de los ingresos del Estado se destinó, en su casi totalidad, al incremento del gasto público. En consecuencia, el resultado fiscal mejoró como reflejo del incremento de la recaudación, pero no por una gestión austera del gobierno en materia de gasto público.

-¿Cuál es la situación de las cuentas públicas al final del período de bonanza?

-En grandes números, el país tuvo en los últimos años un déficit fiscal global inferior al 1% del PIB cuando pudo haber alcanzado superávit globales de 2-2,5% del producto en el período 2006-2008. Esa diferencia significativa obedece al aumento del gasto público, que habrá que financiarlo con los impuestos que pagan los ciudadanos y con deuda pública que pagarán las futuras generaciones.

Gasto público

-¿Cómo ha evolucionado el gasto público durante el gobierno del Frente Amplio?

-Desde fines de 2005 -el primer año del mandato de la actual administración- el gasto viene aumentando en forma incontenible. En los últimos cuatro años, su incremento promedio fue de casi un 15% nominal por año. Si lo medimos en el período 2006-2008, ese porcentaje es de casi el 17%.

-¿Cuál ha sido el efecto de ese aumento del gasto público registrado en los últimos años?

-Cuando el comportamiento de la economía es de crecimiento y dinamismo, lo recomendable es que el sector público ahorre. Con ese ahorro, el Estado cancela deuda pública o acumula reservas, que a estos efectos es casi lo mismo. Luego, cuando surge la fase descendente de la actividad económica, porque la economía siempre tiene ciclos de crecimiento y contracción, el sector público dispone de recursos para volcar al mercado y, de esa manera, reducir el impacto negativo de la fase recesiva sobre la sociedad. Es lo que llamamos "políticas anticíclicas".

Más allá del nombre, es lo mismo que hace cualquier familia cuando tiene ingresos extraordinarios. Paga deudas, ahorra y queda mejor preparada para la época de "vacas flacas". La actual administración hizo exactamente lo opuesto. Cuando todo iba bien por la coyuntura externa, el gobierno aumentó el gasto como quien tira nafta al fuego. Como resultado, tuvimos una economía recalentada en 2008.

-¿No estaban dadas las condiciones para aumentar el gasto?

-Dejemos a un lado aspectos filosóficos o ideológicos. Admitamos por un momento que, impostergablemente, el gasto público tenía que subir. La pregunta, entonces, es ¿cuánto? Hay más de una respuesta; pero, para mantener el status quo de Uruguay, sólo se debió haber incrementado el gasto por lo que aumenta la recaudación explicada por el crecimiento tendencial del PIB del país. Traducido al español, todo el exceso de recaudación que se explica por el gran crecimiento de la economía por encima del promedio histórico o tendencial, debió haberse ahorrado. Y eso es aproximadamente la mitad de lo que aumentó el gasto público en estos años.

-¿En qué se utilizó esa recaudación tributaria extraordinaria?

-Casi toda ella terminó en incremento del gasto. Unos US$ 500-600 millones anuales son el "despilfarro" si aceptamos este argumento. Es como ganar el "Gordo" de la lotería de fin de año y ajustar nuestro nivel de vida como si fuéramos a ganar el premio mayor todos los años. Obviamente no es una conducta de buen padre de familia.

-¿Cómo se podría reducir el gasto público de nuestro país caracterizado por su extrema rigidez, al destinarse un alto porcentaje del mismo al pago de salarios y otros cargos fijos?

-Hay que hacer un trabajo de pico y pala, lo que implica una revisión renglón por renglón, así como una definición de ratios de eficiencia en el uso de los recursos. Pero esa no es mi función y hay que dar la derecha al gobierno y a quienes tienen hoy la responsabilidad para que diseñen la política al respecto. Lo cierto es que todo ajuste de las cuentas del sector público debería venir por el lado de los egresos, ya que nuestra sociedad soporta una alta presión tributaria.

PIB y déficit fiscal

-¿Cuáles son sus proyecciones respecto a la evolución de la actividad económica en 2009?

-Estoy proyectando un crecimiento promedio de la economía uruguaya de 3%, lo cual implica que, en una medición de punta a punta en el año, la expansión será cero. Según leí en la prensa, el gobierno tiene similares perspectivas. En otras palabras, el arrastre del fuerte crecimiento económico de 2008 se reflejará en las cifras de los primeros dos trimestres seguramente. De todos modos, la tendencia será declinante para terminar 2009 en el mismo nivel que el año pasado. Algunos analistas pronostican que el PIB crecerá menos, con una situación fiscal más delicada, mayor desempleo y, por ende, más fragilidad. Su argumento, más allá de proyecciones propias con sus respectivos fundamentos, es "si Alemania cae por qué nosotros no". De todos modos, al menos por ahora, estoy con esa proyección de cero crecimiento "punta a punta".

-Vista la desaceleración de la actividad económica en Uruguay, ¿cree factible que el gobierno pueda cumplir con la meta de déficit fiscal global de 1% del PIB, que ya implica un desvío del objetivo original de un déficit anual de 0.4%?

-Estoy estimando un déficit cercano al 3% del PIB para 2009 dado que el desempeño del año pasado debió mostrar un fortísimo superávit fiscal y terminó con un déficit global de 1,3%. La reducción del desempeño de la economía y, por tanto, de los recursos, los aumentos por la Ley de Rendición de Cuentas y los ajustes de salarios públicos y pasividades explican esa proyección.

-¿Cómo se financia ese déficit?

-En principio y hasta ahora, se financia con deuda pública. El endeudamiento del Estado ha aumentado, en términos brutos, unos US$ 4.400 millones entre diciembre de 2004 y septiembre del año pasado. Parte del endeudamiento necesario para 2009 debe haberse colocado en los meses pasados, con lo cual seguramente ese déficit no tendrá un impacto monetario este año.

Precios

-Sin duda la aceleración de la inflación es uno de los temas que más preocupan al gobierno, sobre todo en un año electoral. ¿Coincide con ese preocupación?

-No creo que la inflación sea un problema central de la economía uruguaya actualmente, más allá de la coyuntura de cortísimo plazo, que obedece más a cambios de precios relativos que a la inflación propiamente dicha. El gobierno se preocupa justificadamente por el incremento de precios y aplica una batería de medidas al respecto. Sin embargo, una cosa es atacar el origen de la inflación, que es un fenómeno monetario y debe atacarse con instrumentos de esa naturaleza. Otra cosa es el movimiento de precios relativos (verduras, leche, electrodomésticos, o lo que fuera) que no tiene nada que ver con la inflación, ni con desequilibrios macroeconómicos.

Lo correcto es evitar el movimiento de engranajes indexatorios, que alimentan la inflación. La indexación no es la génesis de la inflación, pero le da un gran desplazamiento, para usar un término náutico, al fenómeno inflacionario.

-¿Cómo prevé que evolucionen los precios en 2009?

-Luego de la caída de las cotizaciones de los commodities en el mundo, el comportamiento del Índice de Precios del Consumidor (IPC) debería ser moderado en 2009. Con la información disponible hoy, podríamos pensar en una tasa en el entorno del 8% en el año. Como al equipo económico le preocupan los resultados de corto plazo respecto al IPC, eso lo lleva a presionar al alza las tasas de interés en moneda nacional y ponerse más severo en su política monetaria. Lo que ha cambiado en el sentido correcto es el manejo de la política monetaria. Hasta el año pasado el crecimiento de la oferta monetaria no reflejaba ninguna preocupación por la inflación porque, seguramente, no se la consideraba relevante. Eso ha cambiado hoy.

-¿Qué opina del incremento de la tasa de referencia en pesos aprobado por el Banco Central en enero?

-Esa medida, que posiblemente se repita en el futuro cercano, tiene por objetivo estimular a los agentes económicos a vender dólares para hacer colocaciones en pesos con tasas más atractivas. Es una película que ya hemos visto. Eso se refleja en un tipo de cambio "contenido" que, sumado a precios internacionales bajos y salarios reales al alza, provoca una dificultad creciente en materia de competitividad del país. El sector privado tendrá un 2009 poco feliz.

-¿Cuál sería la política más adecuada para impedir una brecha prolongada y pronunciada de los precios locales en dólares con respecto a los de Brasil para evitar lo ocurrido en el período 1999-2002?

-La medida correcta sería evitar que los precios de bienes y servicios no transables con el exterior aumenten en términos relativos a los transables. Hay que tratar que la competitividad del país no se deteriore por incrementos de salarios y tarifas públicas, siempre en términos relativos respecto al resto del mundo o, en este caso particular, a Brasil. A su vez, políticas de corto plazo que no estén convalidadas por el resultado fiscal llevan a resultados artificiales en el corto plazo. Si no hay consistencia entre los diferentes objetivos, sin duda algo termina mal

Más que la coyuntura con Brasil, que influye en el mercado de bienes, importa mirar la competitividad del país en relación al resto del mundo. En ese caso, hay que tener en cuenta la evolución del ingreso neto de las empresas que luego de la crisis de septiembre/octubre pasados, ha bajado sensiblemente en la mayoría de las firmas.

Calificadoras de riesgo

-Las agencias calificadoras de riesgo han reconocido las mejoras del desempeño de la economía de Uruguay, pero señalan que la carga de la deuda es aún elevada en términos relativos. ¿Coincide con ese juicio?

-Esas mejoras se han de referir exclusivamente a la comparación de "fotografías" de la economía del país, pero no al análisis de su evolución. Las calificadoras parecen mirar más las situaciones estáticas que imaginarse al país o las empresas en un proceso donde hay shocks externos más decisiones propias que influyen de diversas maneras. Por eso, les dieron altas calificaciones a muchas empresas que luego tuvieron problemas y con ellas sus acreedores.

Con respecto a la deuda pública, es cierto que su nivel es elevado. Es más, ha aumentado fuertemente cuando lo recomendable era que bajara. Pero no precisamos ser una calificadora de riesgo para esa apreciación. Basta un poco de sentido común.

-Las calificadoras también han dicho que la nota de Uruguay se ve afectada por la alta dolarización de su sistema bancario. ¿Es esa crítica de recibo?

-La dolarización es un fenómeno propio de muchas décadas de desconfianza del público con la moneda uruguaya que, cada tantos años, es usada para cobrarle un impuesto inflacionario a los asalariados, los jubilados y los tenedores de saldos en pesos. Tratar de reducir la dolarización "por decreto" es un error tremendo, ya que sólo se obliga a la sociedad a pagar con sus impuestos un gasto parafiscal para mostrar una demanda de dinero local aparentemente alta cuando, en la realidad, esa mayor cantidad demandada de pesos, es decir menor dolarización, responde a un estímulo de corto plazo. La dolarización es una de las formas que utiliza la sociedad para ponerse a resguardo del sector público. Es como decir: recauden los impuestos, pero no me saquen dinero con un tributo que nadie conoce su dimensión y que depende de la necesidad de darle vueltas a la manivela de la máquina de imprimir billetes.

Gustavo Licandro Bosc, uruguayo, 46 años, es economista egresado de la Universidad de la República. Actualmente, es socio del estudio económico-financiero Licandro-Díaz. Ha desempeñado diversos cargos de relevancia en la actividad pública y privada. Fue subsecretario y ministro interino de Economía y Finanzas entre noviembre de 1991 y febrero de 1995. Ha sido director y asesor de diferentes cámaras empresariales y ha asesorado a varios gobiernos de países latinoamericanos en aspectos de política económica. Ejerció la docencia como

profesor de Economía Política en la Universidad Católica del Uruguay.

-Una de las medidas económicas más importantes aprobadas por el gobierno del Dr. Vázquez ha sido el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF). ¿Es Ud. partidario de mantener ese tributo?

-Como nadie sabe cuál será la situación fiscal de los años próximos, tampoco se puede sentenciar que se mantendrá o eliminará ese impuesto sin tener un contexto fiscal medianamente definido. Sí es claro que el gasto público -el gasto primario- ha aumentado fuertemente entre 2005 y 2008 y, posiblemente, crezca este año a juzgar por los contenidos de la Ley de Rendición de Cuentas. Por lo tanto, todo abatimiento del IRPF vendrá asociado a una reestructura y reducción del gasto público, lo que implica un trabajo complejo, pero posible. No olvidemos que hoy se recauda algo más de US$ 600 millones por IRPF, pero que el gasto público total subió sensiblemente más que eso.

-Pero, ¿está a favor o en contra del IRPF?

-Ese es un tema de fondo. El IRPF es un mal impuesto por varias razones. Entre ellas, podemos señalar que al mantener el IVA y el IRPF a tasas tan elevadas, se está gravando el ingreso de las personas dos veces. Es decir que un trabajador al cobrar su salario tiene que pagar el IRPF y luego, cuando compra alimentos, ropa, servicios, etc., vuelve a pagarle al Estado, esta vez por el IVA. Si no gasta todos sus ingresos y ahorra, cuando él o sus hijos gasten sus ahorros, entonces ahí pagarán el IVA por consumir.

Un segundo aspecto inconveniente del IRPF es que grava el ahorro. En una sociedad con baja capacidad de ahorro de las personas, al gravar el ingreso percibido se está reduciendo el ahorro de las mismas. Menos ahorro doméstico significa más dependencia del ahorro externo, o sea endeudamiento externo.

Un tercer elemento a considerar es que el IRPF, en cualquier lugar del mundo, reduce el ingreso disponible de las familias. Por tanto, cuando un país aplica este tributo promueve la emigración ya que reduce el ingreso disponible en su propia sociedad, en términos relativos, con respecto a otros países. Uruguay tenía esa ventaja y la perdió al imponer esa tributación. En ese sentido, se ha promovido la emigración en estos años. Comparemos a un país con IRPF y a Uruguay antes y después del nuevo impuesto, se verá que la posición relativa de Uruguay empeoró respecto a aquel país. Hay que analizarlo en términos relativos, no absolutos.

-¿Es el IRPF una herramienta útil para mejorar la distribución del ingreso en la sociedad uruguaya?

-Gravar el ingreso con tasas crecientes no tiene un fin social en sí mismo. Al contrario, es un instrumento ineficiente para distribuir los ingresos. Los impuestos son para recaudar y es conveniente tener pocos, sencillos y eficientes. Luego, con lo recaudado, ahí sí se pueden llevar a cabo políticas sociales. Eso es cumplir con los objetivos centrales del Estado y llevar adelante los planes sociales que cada administración entienda convenientes. Pero eso se hace con el gasto público y no estructurando una filigrana tributaria, decidiendo y resolviendo que hay ciudadanos buenos que ganan poco y ciudadanos malos que ganan mucho. Como si los primeros no quisieran ganar más y vivir mejor. Las políticas sociales se aprueban en el Presupuesto Nacional y las vota el Parlamento. Así debería funcionar un país civilizado.

Por otra parte, las tasas progresivas -elemento central de quienes defienden el IRPF para "sacarle a los más ricos"- es una clara forma de desestimular el progreso de las personas. En Uruguay, el éxito es castigado por este impuesto ya que a mayor ingreso, mayor alícuota del tributo. Nadie medianamente prudente ha propuesto tasas progresivas para el Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas (IRAE). ¿Por qué aceptarlas tan distraídamente para las personas físicas?

-Quienes se han manifestado contrarios a la firma de un tratado de libre comercio (TLC) con Estados Unidos sostienen hoy que la actual crisis financiera global viene a darle la razón a sus argumentos. ¿Qué opina al respecto?

-Es increíble ese argumento que he escuchado en Uruguay, pero también y mucho en Argentina. Si hubiéramos accedido a un TLC con Estados Unidos, habríamos conseguido mayor actividad productiva y precios más baratos para el consumo interno. En efecto, menores barreras arancelarias estadounidenses para las exportaciones uruguayas habrían impulsado la producción nacional. Por otra parte, habríamos podido acceder a los mismos bienes que se ofrecen al consumidor norteamericano. Dado el tamaño y el mayor nivel de eficiencia de ese país, pagaríamos por las mismas mercaderías los precios existentes en aquel mercado que, en muchos casos, son más bajos que en nuestro país.

Con respecto a la crisis financiera que hoy afecta a Estados Unidos, sus efectos también nos han alcanzado al haber descendido el precio de nuestras exportaciones. En términos relativos, hemos recibido el mismo impacto negativo que si tuviéramos un TLC con ese país. Sin embargo, en caso que Estados Unidos cierre sus fronteras, como tradicionalmente tienden a hacerlo los gobiernos del Partido Demócrata, entonces vamos a mirar a ese mercado con "la ñata contra el vidrio", como dice la letra de un tango. Así que estar contentos por no tener un acuerdo de libre comercio con la primera potencia económica del mundo en esta época de crisis, es por razones dogmáticas exclusivamente.