El Estado debería cumplir una función reguladora en la educación superior

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Un nuevo rol del Estado en educación superior se denomina "aseguramiento de la calidad" para el conjunto del sistema. Ese mecanismo va a contribuir a que las instituciones y carreras del sector privado sean de calidad. También va a permitir que la universidad pública realice un proceso de accountability, es decir una especie de rendición de cuentas, frente a la sociedad que financia y apoya a esta institución, afirmó el Dr. Pablo Landoni, investigador de la Universidad Católica del Uruguay y ex subsecretario de Educación y Cultura. A continuación se publica un resumen de la entrevista concedida a ECONOMIA & MERCADO.

-¿A cuánto asciende la población universitaria en Uruguay?

-Está en el entorno de los 90.000 estudiantes, según las cifras del Anuario Estadístico de 2005. La Universidad de la República ha realizado recientemente un nuevo censo que se encuentra en etapa de procesamiento, por lo que se deberán analizar los resultados para ver el impacto del crecimiento en dicha institución.

-¿Cómo se puede calificar el nivel actual de la matrícula universitaria de nuestro país?

-Si bien el número de estudiantes universitarios ha crecido significativamente en las últimas décadas, deberíamos estar mejor en términos de cobertura. Hoy casi el 40% de la cohorte de los jóvenes uruguayos entre 20 y 24 años accede a la educación superior, pero ese crecimiento es mucho más lento que en el resto de América Latina. En 1975, por ejemplo, Bolivia tenía una cobertura de 11%, mientras que la de Uruguay era de 16%, el segundo nivel más alto después de Argentina. En 2006, nuestros vecinos alcanzaron una tasa de 60%, Bolivia pasó a tener un 40% y nuestro país apenas llegó a 39%. En síntesis, hemos perdido una posición de liderazgo porque crecemos más despacio.

-¿Qué factores están frenando la expansión de la matrícula en la educación superior?

-Uno de los factores es que una cantidad importante de jóvenes egresados de la educación media que residen en el Interior no puede acceder a estudios universitarios básicamente por los costos que implica su desplazamiento a Montevideo. Por lo tanto, es necesaria una descentralización de la enseñanza universitaria. Un segundo factor está dado por el altísimo nivel de deserción en la educación secundaria. Ese problema crónico genera pocos egresados y, por consiguiente es bajo el porcentaje de los jóvenes, en particular varones, que puede seguir estudiando en las universidades.

-¿Ha crecido la matrícula desde el fin del monopolio estatal de los estudios universitarios?

-La matrícula privada viene creciendo a un ritmo más rápido que la del sector público. Cabe señalar que la Universidad de la República (UdelaR) contabiliza la matrícula a través de censos -este año se ha realizado uno y el anterior tuvo lugar en 1999- mientras que las universidades privadas computan la matrícula anualmente. En el último decenio, el sector privado pasó a participar con el 17% de la matrícula universitaria en comparación con el 3% previo. También es importante medir ese crecimiento en relación con los egresados de cada uno de los subsistemas. El sector privado muestra una eficiencia bastante mayor en cuanto a la producción de graduados al lograr casi la cuarta parte del total de egresos universitarios.

-¿Cómo se refleja el ingreso masivo de estudiantes en la calidad de la educación superior?

-Existen pocas mediciones en cuanto a calidad en la educación superior uruguaya debido a los escasos mecanismos de evaluación institucional o de programas aplicados. Justamente la principal experiencia desarrollada en los últimos años fue el proceso de acreditación Mercosur con su fase experimental Mexa, en donde todas las carreras presentadas por las universidades uruguayas encontraron algún grado de dificultad para demostrar su nivel de calidad. La división entre las carreras que tenían más problemas y las que tenían menos no exhibió un corte público/privado. Las que recibieron mayores observaciones pertenecían tanto al sector público como al privado.

Competencia

-¿Cuántas universidades funcionan en nuestro país?

-El requisito para que una institución educativa del sector privado obtenga la categoría de universidad es que ofrezca carreras en tres áreas de conocimiento distinto a nivel de grado. Hoy existen cuatro universidades privadas y una pública en Uruguay. Además, funcionan doce institutos universitarios que se concentran en un área determinada del conocimiento. La peculiaridad es el Claeh que comenzó como un instituto universitario especializado en el área de postgrados y, en los últimos años, lanzó una oferta de carrera de grado en medicina.

-¿Existe realmente una diferenciación en la oferta de la educación superior con el aumento del número de universidades?

-En Uruguay se han dado dos dinámicas en la educación superior. Por un lado, existe una diferenciación desde el advenimiento de las universidades privadas y la creación de nuevos programas académicos de grado y de postgrado. Empero, estamos muy lejos de la situación de otros países de la región, que superan las cuarenta universidades pese a tener una escala relativamente parecida a la nuestra.

Por otro lado, se han manifestado casos de isomorfismo. Unos son de tipo coercitivo donde la universidad estatal, de maneras sutiles, impone su modelo institucional y de gestión, así como algunos rasgos de sus carreras más tradicionales. También hay casos de isomorfismo del tipo mimético cuando las instituciones privadas, buscando legitimidad, imitan la oferta pública. Existen ejemplos contrarios, como es el caso de la Facultad de Ciencias Económicas de la UdelaR que ha reaccionado ofreciendo postgrados en administración debido al dinamismo del sector privado. Esa fuerza isomórfica contribuye a que las ofertas del sector privado, no sean tan diferentes de la existente en la universidad pública.

-¿A qué obedece ese isomorfismo de la oferta?

-Es fruto de tres factores. Uno es el peso de la UdelaR en el sistema universitario uruguayo y en el proceso de autorización de nuevas instituciones y carreras. Un segundo factor radica en el peso de las profesiones, que influye en que las universidades privadas no puedan separarse mucho del modelo de lo que el país considera que es un verdadero profesional como, por ejemplo, un médico o un abogado. Tercero, el propio peso de la imitación, o sea el isomorfismo mimético que consiste en tratar de parecerse al que tiene mayor prestigio. Hay que tener en cuenta que en Uruguay hay una tensión entre las fuerzas de diversificación y las fuerzas isomórficas.

-¿Quién está "ganando" en esa competencia?

-El sector privado ha sido extremadamente dinámico en la creación de más de 130 carreras universitarias reconocidas, de las cuales cincuenta son de postgrado. Hay casi cincuenta carreras en trámite de reconocimiento. También ha innovado significativamente en materia de estudios de postgrado. En esa competencia, los estudiantes son los primeros ganadores. El ejemplo típico es que veinte años atrás la oferta de estudios en Uruguay constaba de diez o doce facultades con carreras tradicionales. Hoy el proceso de diversificación ha generado una multiplicidad de ofertas tanto de grado o postgrado e incluso terciaria, lo que ha ayudado a que los jóvenes uruguayos encuentren nuevos espacios de formación e inserción laboral.

El segundo ganador es la comunidad académica uruguaya. Dada la tradición de la UdelaR de contratar pocos docentes de tiempo completo, muchos académicos han decidido dar clases tanto en esa casa de estudios como en las universidades privadas. Esa tendencia tiene consecuencias beneficiosas porque ha ayudado a la consolidación del subsistema privado con docentes de calidad, quienes a su vez llevan innovaciones a la UdelaR. Además, esta situación permite que un mayor número de graduados se pueda dedicar a la vida académica y no tenga que recurrir al ejercicio de la profesión para obtener el ingreso que su vocación docente no les provee. También se beneficia el conjunto del sistema porque la diversificación existente ha llevado a experiencias interesantes, por las cuales las universidades privadas se vuelven más públicas y, en algunos aspectos, la UdelaR adopta comportamientos de las privadas.

-¿A qué aspectos se refiere ?

-Al intentar atraer más estudiantes basándose en su prestigio, las universidades privadas fortalecen la dedicación de los docentes, la investigación y la producción académica, con lo cual trabajan más en sus fines públicos. A su vez, la UdelaR se parece más a una institución privada al cobrar matrícula por los cursos de postgrado, salir a competir en el mercado y publicitar su oferta porque, de lo contrario, no capta estudiantes para ese nivel. En fin, hay un conjunto de ganadores que son todas las instituciones universitarias.

Rol del Estado

-¿Cuál es el rol del Estado en materia de educación superior?

-Hoy es visible un proceso de renovación de la educación superior impulsado por las universidades privadas; pero también se está procesando una cierta renovación en la UdelaR acorde con su tamaño y su organización. Sin embargo, falta que el Estado redefina su rol, cuyo principal desafío consiste en pasar a desempeñar una función reguladora en la educación superior.

-¿Qué función reguladora debería cumplir el Estado en la educación superior?

-Debe abandonar su tradicional distancia con respecto a la propia UdelaR. Es importante que el Estado emita juicios sobre la universidad pública, respetando su autonomía. Además, es preciso que se supere la estructura tradicional de control burocrático que el Estado tiene sobre el sector privado y pase a ejercer un control sustancial de la calidad. En síntesis, un nuevo rol del Estado en educación superior se denomina "aseguramiento de la calidad" -que a veces se le llama "acreditación", pero ese es, en realidad, sólo uno de los procesos de dicho aseguramiento- para el conjunto del sistema. Ese mecanismo va a contribuir a que las instituciones y carreras del sector privado sean de calidad desde sus inicios. También va a permitir que la universidad pública realice un proceso de accountability, es decir una especie de rendición de cuentas, frente a la sociedad que financia y apoya a esta institución. El aseguramiento de la calidad implica que todas las instituciones universitarias den cuenta de la calidad de sus actividades de enseñanza e investigación tanto a nivel institucional como de cada una -o, al menos, un número significativo- de sus carreras.

-¿Alcanza ese control de la calidad por el Estado para asegurar el éxito del sistema universitario?

-No. Una vez constatada la calidad, es imprescindible sustentarla mediante el financiamiento. Eso tiene que ver con el apoyo a proyectos de investigación, fondos concursables para determinado tipo de actividades y becas para cursos de postgrado, etc. También requiere la implementación de una política de equidad que permita a sectores que hoy no acceden a la educación superior ingresar tanto en la universidad pública como en las privadas. Se deben instrumentar incentivos para que el sistema universitario se descentralice. Mientras este objetivo no se logre, existen razones más que justificadas para que el Estado desarrolle un programa agresivo de becas para favorecer el acceso de los egresados de secundaria del Interior a la institución universitaria, tanto pública como privada, que le permita formarse de acuerdo con su vocación.

-¿Qué incidencia tiene la Universidad de la República (UdelaR) en la toma de decisión para crear nuevas instituciones universitarias y nuevas carreras?

-En la actualidad, un Consejo Consultivo de la Enseñanza Terciaria Privada funciona en el Ministerio de Educación y Cultura con una importante representación de la UdelaR, cuyos miembros, actuando con autonomía, opinan sobre las nuevas instituciones y las nuevas carreras. Tres de los ocho miembros del Consejo que supervisa a las instituciones privadas son elegidos por la UdelaR, y los dos miembros que representan al Ministerio de Educación son generalmente profesores actuales o pasados de la universidad pública. En realidad, su peso no se da tanto en los órganos formales, sino en los procesos de evaluación que le permiten tener una influencia importante.

-¿Ha planteado la UdelaR obstáculos al desarrollo de nuevas carreras y programas en la educación universitaria privada?

-Los dos ejercicios novedosos más importantes en los últimos años han sido la creación de la carrera de medicina por el Instituto Universitario Claeh y una oferta de doctorado en educación de la Universidad de la Empresa. En ambos casos, el proceso de evaluación fue largo, habiéndose registrado objeciones de distinto tipo; pero, finalmente, las dos carreras fueran aprobadas. Si bien la UdelaR tiene una incidencia importante en algunos aspectos de dicho proceso, el sistema ha demostrado que no es un poder de veto. De todos modos, su sola presencia produce, como ya mencioné, efectos de isomorfismo, por el peso que la cultura académica de la universidad estatal tiene sobre el conjunto del sistema. En algunos casos, las instituciones universitarias privadas se autolimitan para evitarse dificultades y en todos los casos tienen que estar dispuestas a sobrellevar un largo proceso de aprobación cuando elaboran una propuesta de una nueva carrera o postgrado. Si avanzamos hacia un sistema de aseguramiento de la calidad y de acreditación, las reglas de los procesos de reconocimiento y evaluación estarán bastante más claros como sucede en otros países de la región, donde ninguna institución tiene un peso desequilibrante en el sistema; por tanto, es razonable esperar que cualquier propuesta de creación de nuevas carreras, en la medida que la oferta sea de calidad, se apruebe en un plazo breve.

-¿Cuál es la duración de las carreras universitarias en los países del Primer Mundo?

-Cada vez se pone más énfasis en los cursos de postgrado que en los de grado. Muchos países europeos firmantes de la Declaración de Bolonia en 1999 han reducido la duración de la carrera de grado a tres años y como máximo a cuatro. A su vez, el ciclo de postgrados consta de dos años para el diploma de máster, que es el título que habilita el ejercicio de la profesión, y de tres o cuatro años más para el doctorado como grado académico. En Uruguay todavía no se ha reglamentado un régimen como el europeo (que sigue al norteamericano), aunque es visible el aumento de la oferta de postgrados así como el crecimiento de la población de dichos cursos.

-¿Cuál es la situación en materia de oferta de postgrados en Uruguay?

-Ha habido un cambio importante en la política del país, que en el sector público se inicia con la nueva Ordenanza de Postgrados de la UdelaR, que fija ciertos estándares relacionados con la calidad de los cursos que se dictan a ese nivel. Dicha normativa habilita el cobro de la matrícula en sus postgrados de orientación profesional, aunque no lo permite en los de orientación académica. Esa disposición ha llevado a que la universidad pública ofrezca muchos postgrados que figuran siendo de orientación académica; pero, en realidad, son una combinación de ambas.

A su vez, el sector privado tiene cincuenta carreras de postgrado aprobadas y cuarenta que están en proceso de reconocimiento ante el MEC o recién concebidas, por lo que se presentarán prontamente. Todo esto exige que el país tenga una política de postgrados.

-¿Qué aspectos se deberían priorizar?

-Una de las primeras áreas a encarar sería la acreditación de los postgrados. Nuestros dos vecinos tienen una larga experiencia al respecto, habiendo fijado políticas muy exigentes para certificar la calidad de los cursos a ese nivel. En Argentina, por ejemplo, existe un sistema que permite a las universidades presentarse voluntariamente ante una agencia oficial de calificación, que adjudica una de tres categorías (A, B y C) a cada postgrado que se ofrece. Curiosamente, las universidades públicas argentinas son las más interesadas en que se las califique por estar muy orientadas al mercado, lo cual las habilita a generar recursos genuinos. En Uruguay, se debería empezar por determinar un sistema de acreditación a efectos de conocer los niveles de calidad de cada postgrado ofrecido, implementar una política de becas basada en las necesidades nacionales ya que el país no puede perder estudiantes calificados que hoy van a complementar sus estudios en el exterior, y establecer una política de doctorados dado el enorme rezago que existe en esta materia a nivel local con respecto a todos los países de la región. Por cierto, la cantidad de docentes del sistema universitario uruguayo que poseen un título de Ph.D es muy baja tanto en la UdelaR como en las universidades privadas.

Pablo Landoni Couture, uruguayo, 44 años, es doctor en derecho y ciencias sociales de la Universidad de la República. Se graduó como máster en administración y políticas públicas en Universidad de Cornell (Estados Unidos). Actualmente se desempeña como investigador en la Universidad Católica del Uruguay. Es académico del Programa de Investigación sobre la Educación Superior Privada (Prophe/University at Albany). Fue subsecretario de Educación y Cultura en el período 1992-1995.