La reforma de la reforma

Javier de Haedo

Ayer entró en vigencia la reforma tributaria. Hoy escribo sobre los cambios que tendrá el sistema tributario vigente desde ayer. Con eso no realizo juicio de valor alguno: el régimen impositivo es algo dinámico y habrá de seguir cambiando a lo largo del tiempo. En este caso, además, hay razones para pensar que esos cambios habrán de darse aún más de lo que ocurriría normalmente. Encuentro al menos dos escenarios en los cuales esos cambios se darán con mayor intensidad y rapidez de lo habitual para un sistema impositivo recién inaugurado: uno, si da lugar a un aumento de la recaudación; dos, si cambia la conducción del gobierno desde 2010. Adicionalmente, tarde o temprano los gobernantes (dicho esto en sentido amplio, Ejecutivo y Legislativo) volverán a caer en la gimnasia habitual en materia impositiva, que consiste en ir "retocando" el sistema vigente con la incorporación de excepciones y perforaciones al régimen general, o con la creación de sobre tasas cuya renta se afectará a algún loable fin específico, o con creaciones de nuevos impuestos (quizá alguno de los que desde ayer fueron derogados) o aumentos de otros vigentes, ante la necesidad imperiosa de aprobar algún ajuste fiscal postelectoral o ante un shock externo adverso.

Quiero dedicar la columna de hoy a hacer "futurología" con los dos escenarios referidos en el párrafo anterior, que tienen algún grado de probabilidad. El primero, se dará en algún momento del segundo semestre de este año si, como yo creo, la recaudación de impuestos comienza a subir debido a la aplicación de la reforma. El segundo, se dará al inicio del próximo gobierno, si retornan al poder los partidos tradicionales. No considero otros escenarios posibles: la continuidad de la actual línea económica en un nuevo gobierno de izquierda (caso Astori presidente), o la reiteración de un gobierno de izquierda con una nueva línea económica, "a la izquierda" de la actual. En el primero de estos dos escenarios no habría grandes cambios, más allá de lo que ya se ha dicho que es intención que ocurra por parte del actual titular del MEF (derogación de algún otro impuesto menor, reducción de algún punto más del IVA). En el segundo, habría notorios retrocesos, como de hecho los hubo desde que el proyecto original salió del MEF y hasta que fue aprobado por el Parlamento con cambios que su propia bancada le impuso al ministro Astori.

Veamos entonces los dos escenarios que encuentro más interesantes de analizar. Y acá me encuentro con un problema, con relación a cuál debe ser el enfoque de mi análisis, si positivo o normativo. Positivo, o sea lo que yo creo que ocurriría en cada escenario; normativo, es decir lo que yo desearía que ocurriera en cada caso. Prefiero realizar este último ejercicio, aunque con los pies en la tierra.

Para ello, voy a recordar al lector las consideraciones que me ha generado la reforma tributaria y que he publicado en dos columnas de este suplemento: "Sigue siendo injusto", del 3 de abril de 2006, y "Un mal impuesto en una buena reforma", del 6 de noviembre pasado.

Primero, se trató de una buena reforma tributaria. Ha permitido simplificar el sistema, reduciendo el número de impuestos y eliminando algunas afectaciones de rentas. Ha reducido exoneraciones y perforaciones al sistema por lo que ha ido en la dirección de la generalización de los tributos. Ha apuntado hacia una mayor neutralidad tanto en el caso de los factores de producción como, especialmente, en el de los sectores productivos. Ha bajado el uso de las empresas públicas con un propósito fiscal.

Segundo, ha introducido el IRPF como elemento central de la reforma, no del sistema tributario, que seguirá teniendo como centro al IVA. En Uruguay ya teníamos un impuesto a la renta, con tasas progresivas y que exonera el ahorro, y ese impuesto es el IVA. El nuevo IRPF, por sus parámetros, y en la medida en que casi no admite deducciones, viene a sumarse al IVA, por lo que de hecho el consumo estará doblemente gravado. En la base de la introducción del IRPF está el concepto de equidad, pero hay muchos que pensamos que los impuestos son para recaudar y que es el gasto público el instrumento idóneo para redistribuir ingresos en la sociedad. El nuevo IRPF tiene varios aspectos negativos: el mínimo no imponible es muy bajo, los primeros tramos de ingresos son muy estrechos, no se considera el núcleo familiar y prácticamente tampoco el número de hijos, no se admiten deducciones significativas. Es inequitativo en la medida en que dos hogares con el mismo ingreso tributarán distinto según cómo se distribuya el ingreso entre los cónyuges y también porque familias con ingresos similares pagarán casi lo mismo independientemente del número de hijos que tengan. Sin embargo, el nuevo IRPF tiene dos aspectos positivos: uno, que distingue el tratamiento de las rentas derivadas del capital y del trabajo; dos, que es mucho más justo que el IRP entre los perceptores de rentas del trabajo, porque trata de modo similar a quienes trabajan en relación de dependencia, a los independientes y a los pasivos.

Vayamos ahora a los escenarios planteados más arriba. Primero, ¿qué debería hacer el ministro Astori si se encuentra con más recaudación de la esperada, gracias a la reforma y en particular al IRPF? En la medida en que los mayores gastos presupuestados ya tienen financiamiento, lo más razonable sería que se abocara a bajar impuestos. Los compromisos asumidos en oportunidad del tratamiento parlamentario del proyecto de reforma apuntaban a futuras rebajas de la tasa básica del IVA, primero a 21% y luego a 20%, así como a la derogación de otros pequeños impuestos que zafaron en esta rastrillada (como por ejemplo, el Icome).

Sin embargo, hay otros dos caminos a recorrer. Uno, la reducción de los aportes patronales a la seguridad social, que constituyen un gravamen a la exportación. Es preferible que la mano de obra se exporte en productos y no en emigración. Otro camino sería mejorar el IRPF o, según como se mire, atenuar sus defectos, lo que sería razonable si la mayor recaudación se originara en este impuesto. Se podría subir el mínimo no imponible y con él los límites entre los tramos de ingresos en los que se aplican las diferentes tasas progresionales. También se podría aumentar las deducciones fictas por hijo, para lo cual no habría ningún cambio en materia de fiscalización, y la liquidación no perdería simplicidad. Bastaría con aumentar el monto deducible por salud a un concepto más amplio, o bien aplicar el criterio del impuesto al patrimonio cuando se considera el núcleo familiar, que implica considerar un múltiplo (dos, en ese caso) del mínimo no imponible y los límites de los tramos siguientes, el que podría ser variable en función del número de hijos en el caso del IRPF.

Veamos ahora el segundo escenario, que se daría tras las elecciones de 2009, si ganara alguno de los partidos tradicionales, que ya han anunciado que entre las pautas de sus respectivas campañas electorales estará la derogación del IRPF. Este propósito podría ser razonable, si no fuera por el hecho de que a esa altura, será difícil prescindir de la recaudación de este impuesto. Parece lógico que quienes proclamen su derogación vayan diciéndonos qué habrán de proponer en su lugar. Si la alternativa (natural, en principio) fuera volver al derogado IRP, creo que sería preferible mantener el IRPF, aunque mejorándolo en la línea antes señalada. El IRPF es más justo que el IRP, hacia dentro del grupo de perceptores de rentas del trabajo. Pero hay que volverlo más compatible con el alto IVA que seguiremos teniendo.

Pero más allá del caso del IRPF, un gobierno de los partidos tradicionales debería mantener todo lo bueno de esta reforma, que es mucho, y corregir sus defectos, en particular todo lo que se incluyó en el pasaje del proyecto de ley por Diputados. Debería derogar exoneraciones al IVA y el Imesi, igualar los aportes patronales independientemente de la forma jurídica de la empresa, reducir del 12% al 10% la tasa por la que se grava las rentas del capital, reducir el impuesto al patrimonio de modo de dejarlo como elemento de control del IRPF, derogar la tasa del 7% a la distribución de utilidades. De este modo se volvería al proyecto original del MEF.

En fin, más allá de esos escenarios, me parecía oportuno, al momento de entrar en vigencia la reforma tributaria, dejar planteada una agenda de cambios que permitiría mejorar el sistema resultante de ella.