Proyecto de ley fortalece el esquema de la reforma previsional de 1981

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En Chile el sistema de capitalización individual aceleró el crecimiento, aumentó la demanda por trabajo y elevó los salarios reales de todos, incluso de los cuentapropistas pobres, afirmó el Dr. Salvador Valdés, profesor full-time del Instituto de Economía de la Universidad Católica de Chile. En diálogo con ECONOMIA & MERCADO, el economista chileno analizó los ajustes propuestos por el gobierno de Michelle Bachelet al sistema previsional de su país. A continuación se publica un resumen de la entrevista.

-¿Cuáles son las perspectivas económicas de Chile en el corto plazo?

-Se prevé un crecimiento del 6% del PIB en 2007, lo que significa una franca recuperación luego de haber crecido sólo 4% el año pasado.

-¿Podrá la economía chilena volver a expandirse en los próximos años con tasas similares a las registradas en los años noventa?

-En Chile, hubo una década dorada entre 1987 y 1997 cuando el PIB aumentó a una tasa anual de casi 8%. En cambio, el promedio de crecimiento entre 1998 y 2006 fue de apenas 3,6%. Hay consenso en que la actividad económica podrá crecer un 5% anual mientras dure el auge del precio del cobre. Me parece que una expansión del producto de 5% anual constituye un resultado bueno, aunque se limita a empatar el ritmo de crecimiento de la economía mundial en la actualidad.

-¿Cuáles son las mayores dificultades que se presentan para que Chile pueda crecer con más rapidez, sobre todo con el actual contexto internacional muy favorable?

-Aunque existen algunos frenos como, por ejemplo, la escasez de energía, el mayor obstáculo radica en la escasa educación de la fuerza de trabajo, que le impide al país participar en los nuevos mercados tecnológicos que se están abriendo. La modesta formación y capacidad de nuestros docentes ha quedado claramente demostrada en los magros resultados que han obtenido los alumnos chilenos en diversas pruebas internacionales, tales como el Timss, el PISA, etc., a pesar de que los contribuyentes hemos triplicado los recursos para la educación en los últimos quince años. Como no se prevé una modernización del sistema educativo, y aunque la hubiera, el impacto tomaría varias décadas, ese bajo capital cultural de la población va a seguir siendo el gran freno para el acceso de Chile a la sociedad del conocimiento.

Superávit estructural

-El pasado 21 de mayo la presidenta Bachelet anunció que se reducirá a la mitad -de 1,0% a 0,5% del PIB- el superávit fiscal de 2008, conocido en Chile como "superávit estructural", a efectos de aumentar el gasto público en unos US$ 650 millones. ¿Qué opina al respecto?

-Si bien muchos economistas sostienen que esa reducción es posible por la disminución de los riesgos financieros del fisco chileno, yo considero que tales riesgos ya eran muy bajos en el año 2000 cuando se aprobó la regla del superávit estructural. Por lo tanto, el superávit fiscal podría haber sido del 0% desde entonces. Sin embargo, el presidente socialista Ricardo Lagos optó por una extrema cautela debido a la falta de confianza que generaba su partido en materia fiscal. Nadie podía olvidar que el anterior gobernante socialista, Salvador Allende, terminó su período con un déficit fiscal de 25% del PIB.

-Entonces, Ud. coincide con la reciente decisión del gobierno de Bachelet de reducir el superávit estructural...

-Ha sido una medida conservadora si se compara con el piso de -2% del producto que fija el Tratado de Maastrich entre los países miembros de la eurozona. Como ahora los socialistas chilenos han demostrado ser "fiscalmente responsables", probablemente aprueben una nueva rebaja a un nivel cero para 2009, sobre todo teniendo en cuenta que es un año de elecciones presidenciales y también legislativas.

Inversiones de AFP

-La presidenta Bachelet también anunció que se elevará el tope de inversiones en el exterior para las administradoras de fondos de pensión (AFP). ¿Qué motivó ese cambio en las regulaciones de los fondos de pensión?

-Esa modificación ya estaba propuesta desde diciembre de 2006 en el contexto de la Reforma Previsional, con el fin de que los afiliados accedieran a mejores oportunidades de inversión y mayor rendimiento de su capital. La novedad del reciente anuncio presidencial es que ese cambio se separa del resto del proyecto de ley y se pone en vigencia con anticipación. El objetivo de este adelanto es macroeconómico, ya que se busca depreciar levemente al peso chileno con la salida de fondos al exterior y, de ese modo, impedir que aumente el desempleo en los sectores exportadores, sobre todo en el rubro de frutas que es un gran concentrador de mano de obra, y en la industria manufacturera, que ha estado perdiendo puestos de trabajo debido, entre otras razones, a la competencia de productos chinos.

Reforma Previsional

-¿En cuántos puntos porcentuales se autorizó aumentar el tope de inversiones en el exterior de las carteras de las administradoras de fondos de pensión (AFP)?

-Desde hace unos cinco años el límite era del 30% de la cartera de cada AFP, habiéndose cubierto ese cupo hace unos dos años. El adelantamiento anunciado por el gobierno eleva el tope al 45%. No obstante, el proyecto de la Reforma Previsional es aún más fuerte ya que permite porcentajes mayores en algunos de los "multifondos". Me refiero a que cada administradora está obligada a ofrecer cinco fondos diferentes con distinto contenido de acciones -aunque cada fondo debe ser fácilmente comparable con los fondos de administradoras del mismo tipo- a efectos de que cada afiliado elija entre ellos. Según el proyecto de Reforma, el Fondo A podrá invertir hasta el 80% de su capital en el exterior, el Fondo B hasta el 60%, el C hasta el 45%, el D hasta el 25% y cero para el Fondo E, que tiene la cartera más apropiada para los afiliados con posibilidades cercanas de jubilación.

-¿Qué opina de los ajustes propuestos por el Consejo Asesor de Reforma Previsional designado por la presidenta Bachelet para el perfeccionamiento del sistema?

-El Consejo Asesor hizo en general buenas propuestas porque atacó los problemas fundamentales: la necesidad de profundizar y perfeccionar el sistema orientado a la clase media, que es el sistema de AFP, y de perfeccionar el pilar solidario orientado a los ancianos pobres, que está bastante atrasado. El proyecto del Poder Ejecutivo enviado al Congreso recogió esas recomendaciones.

-¿Se debe esa propuesta de ajuste de la Reforma Previsional a que el sistema de seguridad social ha entrado en crisis?

-Al contrario, la reforma de 1981, que creó las AFP y el sistema de capitalización individual de contribución definida, ha sido fortalecida por el proyecto del gobierno de Bachelet. Allí se la profundiza mediante medidas especiales para aumentar la competencia entre las AFP, así como incrementar la inversión en el exterior y la diversificación internacional. Recién ahora, dieciséis años después de llegar al poder, la Concertación propone perfeccionar las áreas del sistema nacional de previsión social relacionadas con el pilar solidario, que no habían sido tocadas en la reforma de 1981, aunque venían con problemas desde su creación en 1952 (pensión mínima) y 1975 (pensión asistencial). Me parece conveniente el fortalecimiento del pilar solidario porque actualmente es poco equitativo y bastante ineficiente.

-Entre las medidas que figuran en dicho proyecto de ley se prevé el fortalecimiento del pilar solidario mediante la creación de una pensión básica universal financiada con recursos fiscales. ¿Supone esa prestación un aumento de aportes de los trabajadores y de las empresas al sistema previsional?

- No. Supone un aumento de la tributación o, en su defecto, la no realización de otros gastos públicos que se podrían haber financiado con esos dineros. Cabe destacar que el gobierno de Bachelet, con este proyecto, reafirma una vez más la inconveniencia de financiar el pilar solidario con las contribuciones de los trabajadores y los empleadores. Es mejor financiarlo con el Tesoro Público dado que el sistema tributario y de gasto público chileno dispone de información sobre casi todos los ingresos y activos de las personas, en vez de limitarse a usar información parcial como ocurre con la pensión mínima de vejez actual, que se otorga considerando solamente el ingreso por pensiones de seguridad social, sin tomar en cuenta otras rentas ni las transferencias desde familiares. Además, el sistema tributario cuenta con impuestos de bases más amplias que la masa salarial formal y requiere de menores incrementos de tasa para lograr una misma recaudación, lo cual reduce las distorsiones.

Cuenta propia

-¿Qué aspectos se destacan en la propuesta de Reforma Previsional?

-Por primera vez, se obliga a ahorrar para la vejez a los trabajadores formales por cuenta propia, que son quienes emiten boletas de honorarios timbradas por el Servicio de Impuestos Internos, es decir abogados, ingenieros y vendedores. Enfrentado a la necesidad de crear un sistema de pensiones para este sector de la clase media, el gobierno de Bachelet prefirió la capitalización individual al régimen de reparto.

-Una de las mayores críticas que ha recibido el régimen de cuentas individuales es que deja afuera a una enorme masa de trabajadores del sector informal. ¿Es aplicable esa crítica al sistema previsional de Chile?

-Aclaremos primero que los informales propiamente dichos son una fracción mínima equivalente al 2%-3% de la fuerza laboral. La cuestión se refiere a los trabajadores por cuenta propia no formales que no dan boletas de honorarios porque son vendedores ambulantes, agricultores minifundistas o pequeños pescadores. Ellos suman cerca del 20% de los ocupados. Desde 1924 han estado eximidos legalmente de aportar, tanto al régimen solidario como al de capitalización individual. El motivo de esa exoneración es que el Estado no conoce los ingresos de los "cuentapropistas" pobres que también son informales; pero sí sabe que son personas de condición muy modesta y considera injusto suponerles un ingreso y quitarles parte del mismo cuando están en la fase activa de su vida. Por lo tanto, se los exime de cotizar mientras son trabajadores activos para preservarles su poder de compra, y subsidiarlos en su vejez mediante el pilar solidario, ya sea a través de la pensión asistencial, que rige a partir de los 65 años de edad, o del subsidio de pensión mínima, que se aplica a las mujeres a partir de los 60 años de edad. Como el Estado siempre ha preferido usar al pilar solidario para focalizar su ayuda en quienes realmente la necesitan, la crítica al sistema de cuentas individuales no es válida.

-Entonces, ¿cuáles han sido los efectos del régimen de capitalización del ahorro individual sobre los trabajadores por cuenta propia?

-Si bien no participan directamente en él, el sistema de capitalización aceleró el crecimiento, aumentó la demanda por trabajo y elevó los salarios reales de todos, incluso de los cuentapropistas pobres. Se han beneficiado de ese salario más alto durante su etapa activa porque están eximidos de aportar a la seguridad social, así como de un mayor acceso a subsidios al llegar a la vejez.

Pero, este sistema ha tenido una consecuencia indeseada: al optar por el trabajo por cuenta propia y alejarse de la empresa formal, esos trabajadores han perdido la capacitación en nuevas técnicas y la disponibilidad de créditos por no contar con un empleo regular. En consecuencia, su productividad laboral se ha visto perjudicada y su consumo también. Esta pérdida es mucho mayor que el monto de las exoneraciones de aportes previsionales.

-¿Qué efectos ha traído la falta de un requisito que exija un mínimo de años de contribución al sistema de capitalización individual para percibir una pensión?

-Ese derecho ha sido excesivo porque, lógicamente, un escaso número de años de aporte determina que los montos de las pensiones de capitalización individual sean bastante magros. Por eso, desde hace varios años las autoridades están conduciendo una campaña para elevar los requisitos para acceder a una jubilación anticipada. Actualmente, casi la mitad de los afiliados al sistema de capitalización individual ha adelantado su pensión, empezando a recibirla a los 57 años de edad, en promedio. Por lo general, la mayoría de esas personas se han visto acicateadas por la publicidad del "doble sueldo", o sea que al iniciar su pensión siguen recibiendo su sueldo porque no dejan de trabajar. Los efectos son negativos porque, cuando esa gente sale definitivamente del mercado laboral años más tarde, su ingreso cae significativamente.

-¿Ha logrado la reforma previsional iniciada en 1981 mejorar la equidad actuarial del sistema, es decir el vínculo entre los aportes de los trabajadores y las prestaciones que reciben al jubilarse?

-Hoy ese vínculo es más fuerte que con el sistema de reparto a nivel de las personas de ingresos medios, pero hay dos factores que hacen que esa relación nunca sea como la que se puede tener con un ahorro financiero voluntario. El primer problema es que muchos de los trabajadores que están siendo obligados a ahorrar para la vejez tienen una alta tasa de descuento. A pesar de que obtienen un buen rendimiento financiero en sus cuentas de pensión, muchos de ellos preferirían recibir el dinero hoy y tener una pensión menor en la vejez. El segundo problema resulta más grave porque el ahorro obligatorio es ilíquido por ley, es decir no se puede usar para hacer frente a contingencias legítimas. Por lo tanto, la población en general considera que parte de la contribución para la vejez es un impuesto.

|Entrevista |

-¿Cómo podría calificarse el rendimiento de los fondos previsionales al cabo de veintiséis años de vigencia del sistema de ahorro individual?

-Para efectuar un cálculo relativamente preciso no conviene utilizar los primeros quince años del régimen de cuentas individuales porque fueron muy influenciados por condiciones irrepetibles. Si tomamos los últimos diez años, la rentabilidad de los fondos previsionales ha sido excelente. En efecto, el rendimiento real medio ponderado del Fondo C, que admite una inversión de hasta el 40% de su cartera en acciones, fue del 7,25% anual entre 1997 y 2006. Este resultado se debe básicamente a dos elementos. Uno es el componente accionario. Aunque los títulos son más riesgosos, su rendimiento es mayor en el largo plazo. Además, los afiliados pueden tolerar un cierto grado de espera. El otro componente es la inversión en el extranjero, que ha permitido adquirir acciones diversificadas mundialmente, lo cual ha reducido el riesgo y aumentado la rentabilidad promedio en forma simultánea. Por lo menos, un punto porcentual de dicho rendimiento real medio se debe a la inversión en papeles del exterior.

-¿Existen grandes diferencias si se mide el rendimiento de los fondos de pensión en pesos o en dólares?

-Sí, las hay. Por eso siempre se ha medido el rendimiento tanto por el IPC local como por el Índice UF (Unidades de Fomento), que se ajusta también por el IPC local, porque lo que interesa al afiliado es el poder de compra de su ahorro y de sus pensiones, no el valor nominal.

-¿Ha propuesto algún partido político de cierta relevancia en Chile la eliminación de las administradoras de fondos previsionales (AFP) y el retorno a un régimen de monopolio estatal de la seguridad social?

-La izquierda radical extraparlamentaria formada básicamente por el Partido Comunista, que cuenta con un 5% del electorado, propone un régimen previsional de monopolio estatal, el término del financiamiento por capitalización para reemplazarlo por el de reparto -llamado también solidaridad intergeneracional- la eliminación de las cuentas individuales y su reemplazo por fórmulas de beneficio según años de servicio, y el financiamiento del pilar solidario con impuestos al empleo y no con impuestos generales. Pero, estos objetivos no han sido atendidos por el gobierno de la Concertación como puede comprobarse en el proyecto de ley de Reforma Previsional presentado al Congreso en diciembre de 2006.

-¿Qué efectos tendría reemplazar el sistema de ahorro individual por uno de reparto puro?

-Es una posibilidad inimaginable por los buenos resultados del actual sistema previsional chileno. Sin embargo, en un caso teórico puede pensarse que, en primer lugar, se produciría una "gran fiesta" en Chile al gastarse alegremente los US$ 100.000 millones que se han acumulado en los fondos previsionales. El segundo efecto sería generar una gran pobreza en la vejez para los trabajadores imprevisores porque, una vez que madurase un régimen de reparto puro, se pagarían pensiones muy bajas para la misma tasa de cotización del actual sistema de capitalización, que es 10%.

Salvador Valdés Prieto, chileno, 50 años, es ingeniero industrial químico egresado de la Universidad Católica de Chile. Se doctoró en economía en el Instituto Tecnológico de Massachussets (MIT) bajo la tutoría de Paul Krugman y Stanley Fischer. Ha sido profesor full-time del Instituto de Economía de la Universidad Católica de Chile durante veinte años. Es investigador en el Centro de Estudios Públicos en Santiago, un think-tank donde desarrolló, entre otros temas, el programa de introducción de un servicio civil que sigue el gobierno de Chile desde 2003.