Funcionarios inamovibles pueden ser destituidos como cualquier empleado

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Soy partidario de eliminar el concepto de inamovilidad funcional; pero no hay mayor problema si quienes deben intervenir en una destitución son responsables y cumplen con las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias. Lo que sí debe mantenerse es la carrera administrativa, el derecho al ascenso y las garantías que estimulan al buen funcionario a cumplir con sus obligaciones, sostuvo el Dr. Daniel Hugo Martins, ex ministro de Hacienda y de Defensa Nacional, así como profesor de Derecho Administrativo y Derecho Público. A continuación se publica un resumen de la entrevista concedida a ECONOMIA & MERCADO.

-¿Cómo define la actual Constitución uruguaya el concepto de inamovilidad de los funcionarios públicos?

-No existe una definición. El artículo 60 de la Constitución establece la carrera administrativa para los funcionarios de la Administración Central, dependientes del Poder Ejecutivo, quienes son declarados "inamovibles" y su destitución sólo podrá efectuarse de acuerdo con las reglas establecidas en nuestra Carta Magna. Esas reglas disponen que se requiere la propuesta ministerial, la resolución del Poder Ejecutivo y la venia del Senado, debiéndose comprobar alguna de las causales -omisión, ineptitud o delito- mediante la instrucción de un sumario y el otorgamiento de vista del mismo y oportunidad de articular defensas y producir prueba (Art. 66). En el caso de los funcionarios diplomáticos o consulares, también pueden ser destituidos por actos que afecten su buen nombre o el prestigio del país o de la representación que invisten. La Cámara de Senadores o la Comisión Permanente del Poder Legislativo cuando aquella está en receso, disponen de noventa días para otorgar o negar la venia. Transcurrido dicho plazo sin que exista pronunciamiento, el Poder Ejecutivo prescindirá de la venia para destituirlo.

El ser "inamovible" no quiere decir que el funcionario sea vitalicio. A los setenta años cesan todos los empleados públicos con derecho a jubilarse; sólo se ha exceptuado a un número limitado de embajadores. Los militares y los diplomáticos terminan su carrera funcional al cumplir determinada edad, según los cargos, por ejemplo a los 50 años. En algunos entes, la edad de cese es a los 65 años.

Existen otras situaciones que dan lugar a la cesación en el cargo. Ellas son la inhabilitación, como sanción de ciertos delitos; la incompatibilidad, cuando se pasa a desempeñar otro empleo público o privado no compatible con la función pública; acogerse voluntariamente a la jubilación al cumplir 65 años; la renuncia, una vez aceptada; el abandono colectivo de funciones, una vez que se ha intimado el cese del mismo (art. 26 del Decreto-Ley Nº 10.388 de 1943 "Estatuto del Funcionario"); la huelga declarada ilegal al no mantener los servicios esenciales.

-¿Qué funcionarios estatales están amparados por el concepto jurídico de inamovilidad en sus cargos?

-Están amparados algunos funcionarios presupuestados de la Administración Central, porque no todos ellos son inamovibles. La ley por mayoría absoluta de votos de cada Cámara, podrá declararlos amovibles o de particular confianza. En este último caso, podrán ser destituidos, en cualquier momento, sin expresión de causa.

Para destituir a los funcionarios amovibles no se requiere la venia del Senado, pero sí un sumario que compruebe la omisión, ineptitud, delito u otra razón fundada, y oportunidad de formular descargos y producir prueba. Según el artículo 20 del Decreto de 14 de marzo de 1907 son causa de destitución la persistencia en las causas que motivaron la suspensión; la negligencia habitual o falta grave en el servicio contra la disciplina; la inobservancia del secreto impuesto en los asuntos del servicio; la condena a una pena mayor de seis meses de prisión.

Tienen un régimen similar los funcionarios presupuestados de los gobiernos departamentales, que requieren la venia de la Junta Departamental para que el intendente municipal pueda destituirlos. Algunos funcionarios presupuestados de los gobiernos departamentales pueden ser declarados amovibles, por lo cual su destitución no requiere la venia de la Junta. Otros pueden ser declarados "de particular confianza", pudiendo cesar en cualquier momento, sin expresión de causa y sin necesidad de sumario. Para declararlos amovibles o de particular confianza, se requiere el voto de los tres quintos del total de integrantes de la Junta Departamental.

-¿Qué categorías de funcionarios públicos pueden ser removidos de sus cargos sin necesidad de que el Estado deba recurrir al proceso de destitución previsto en la Constitución?

-Son los funcionarios de los entes autónomos, del Poder Judicial, del Poder Legislativo, de los Tribunales de Cuentas y de lo Contencioso Administrativo, de la Corte Electoral y todos aquellos que no son presupuestados (contratados, pasantes, becarios) y los que siendo presupuestados en la Administración Central son amovibles como, por ejemplo, policías, militares, ciertos funcionarios de Salud Pública, inspectores, etc.

-¿Cuál ha sido el criterio del constituyente para que algunos sectores de funcionarios de la Administración Central sean amovibles?

-Se considera amovibles a aquellos funcionarios que desempeñan cargos en los que ejercen funciones especiales, tales como policías, militares, inspectores, enfermeros de Salud Pública, funcionarios de los servicios industriales y comerciales, docentes, judiciales, dependientes del Poder Legislativo, del Tribunal de Cuentas, de la Corte Electoral, etc. Los funcionarios políticos o de particular confianza son designados y destituidos por cada ministro, porque son sus directos colaboradores, que comparten sus orientaciones. Cesan cuando pierden la confianza de quien los designó o cuando el ministro cesa, salvo nueva designación.

Destituciones

-¿Conoce muchas destituciones de funcionarios de la Administración Central o de una Intendencia Municipal a causa de su ineptitud o ineficiencia en el desempeño de su cargo?

-Es común la destitución por ineptitud física o mental. En la Administración Central se configura ineptitud si en dos períodos consecutivos la calificación es inferior al 30% del puntaje máximo. En cambio, en las Intendencias Municipales debe probarse la ineficiencia que puede configurar omisión de los deberes funcionales o ineptitud. (N. del R.: En los dos últimos años -2005 y 2006- se destituyeron 53 funcionarios públicos con la venia del Senado, de los cuales tres pertenecían a la Comisión Administrativa del Poder Legislativo, según datos proporcionados por el servicio de información del Parlamento.)

-¿En cual de las tres categorías -ineptitud, omisión y delito- se tipifica la solicitud de destitución de un funcionario ante la comprobación de una ausencia reiterada en el cargo?.

-Puede ser ineptitud u omisión, según lo establecido en los artículos 1104 y 1105 del Texto Ordenado de las normas vigentes en materia de Funcionarios Públicos (Tofup) aprobado por el Decreto 200/97 del 18 de junio de 1997. "Al funcionario público que en un período de doce meses incurra en más de sesenta inasistencias, o en un período de 36 meses en más de 120 inasistencias, justificadas o no, se le instruirá un sumario administrativo. Si del sumario practicado surgiere que el funcionario padece ineptitud física o mental permanente, la autoridad competente lo suspenderá preventivamente, procediendo a su destitución. Si del sumario resultare que el funcionario ha incurrido en omisión, lo suspenderá preventivamente con retención de la mitad sus haberes, procediendo a solicitar del Senado, si correspondiere, la venia para su destitución". Por otra parte, la ausencia continuada durante quince días de un funcionario, se considera "abandono del cargo", por imperio de la Ley Nº 7.819 del 7 de febrero de 1925, y se asimila a la renuncia. Por lo tanto, no se requiere destituir al funcionario.

Trámite

-¿Cuál es la autoridad competente que puede solicitar el inicio del trámite de destitución del funcionario?

-El Decreto 500/91 establece que en caso de incurrir en irregularidades, el jefe de la repartición debe ponerlas en conocimiento del jerarca del servicio, quien dispondrá la realización de una investigación administrativa y, en caso de individualizar al culpable, iniciar el sumario administrativo correspondiente. El ministro es quien debe proponer la destitución al Presidente de la República.

-¿Cuánto tiempo insume el cumplimiento de los requisitos constitucionales hasta llegar a la destitución del mal funcionario?

-El Decreto 500/91 establece un plazo de sesenta días para terminar el sumario, a los cuales deben agregarse diez días hábiles para que el sumariante presente su informe y otros diez días para que el expediente quede de manifiesto. Previo a dictar resolución, la Comisión Nacional de Servicio Civil dispone de treinta días para pronunciarse. A su vez, el Senado dispone de noventa días para expedirse; si no lo hace, se considera otorgada la venia. En síntesis, la suma de los plazos de los requisitos constitucionales totaliza un máximo de doscientos días para la destitución de un funcionario público. No obstante, debe tenerse en cuenta que al iniciarse el sumario y hasta por 180 días, el funcionario es separado de sus funciones y se le retiene el 50% de su sueldo; salvo el caso de los procesados a quienes se les retiene la totalidad hasta que se dicte sentencia.

-¿La solicitud de venia a la Cámara de Senadores para la destitución de los funcionarios de la Administración Central no demora significativamente el trámite y, a la postre, impide la destitución?

-Le reitero que la venia del Senado demora por noventa días la destitución, pero no la impide. Incluso en el caso que la Cámara Alta encuentre irregularidades en el proceso sumarial, luego de corregidas las mismas, se puede volver a pedir la venia.

-Si bien el plazo de instrucción de los sumarios administrativos está acotado reglamentariamente, ¿no es muy frecuente que se dispongan sucesivas prórrogas sin razones valederas que demoran el trámite de destitución?

-Eso no debería suceder. El decreto Nº 500/91 requiere solicitud fundada para prorrogar el plazo. Al elevarse el sumario a la asesoría jurídica y al jerarca de la dependencia, estos deben controlar los plazos y observar al responsable.

Funcionarios amovibles

-¿Qué garantías de permanencia en sus cargos tienen los funcionarios presupuestados de las empresas públicas?

-Mientras dure su buena conducta y hasta el límite de edad para desempeñar el cargo. Para destituirlos se requiere instruir un sumario y probar la existencia de omisión, ineptitud o delito. En muchos entes, existen comisiones de disciplina, con representación de los trabajadores que dictaminan si corresponde o no la destitución.

-¿En qué consiste el proceso de destitución de los empleados de las empresas públicas teniendo en cuenta que el trámite no requiere de la venia del Senado?

-Depende de los estatutos de cada ente estatal. En general, todos ellos han adoptado el procedimiento establecido por el Decreto 500/91 para la Administración Central.

-¿Cuántos funcionarios amovibles figuran en la plantilla de la administración pública?

-Los funcionarios amovibles son la mayoría. A fines del primer semestre de 2006, en un total de 233.669 cargos públicos, había 188.169 amovibles y sólo 45.500 inamovibles. Esta última categoría se compone por 24.694 cargos de la Administración Central, 19.621 de los gobiernos departamentales y 1.185 del Poder Legislativo, según datos proporcionados por la Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSC).

Sumarios

-Como una cantidad importante de empleados públicos pueden ser cesados de sus cargos sin necesidad de que el Estado tenga que recurrir a la solicitud de venia del Senado, ¿no se ha convertido el principio de inamovilidad en una excusa que esconde la falta de decisión de las autoridades para reducir sustancialmente la plantilla estatal?

-No. Si todos los jerarcas de la administración pública cumplen las disposiciones constitucionales legales y reglamentarias, la inamovilidad no es obstáculo y la venia del Senado tampoco.

-¿Es común que al estudiarse la foja de servicios de un mal funcionario crónico, se encuentre que tiene una ficha limpia porque ningún superior jamás le hizo una observación o sanción por sus faltas y omisiones?

-No, no es común. Desde la creación de la Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSC) en 1968 se vienen impartiendo cursos de capacitación para los administradores de personal y las oficinas de personal que existen en cada repartición son muy estrictas en el contralor.

-¿Sería factible implementar algún mecanismo que incentive a los jerarcas de la administración pública a no omitir el cumplimiento de su función como supervisores del personal a su cargo?

-Sí. El Decreto 500/91 art. 167 considera falta grave la omisión de denuncia administrativo- policial de las irregularidades que ocurrieren en la repartición por parte de los funcionarios de sus dependencias y encomienda a la ONSC vigilar el cumplimiento de esta disposición.

Contratados

-¿Cuál es el trámite legal que debe seguir un ministro para despedir a un funcionario público no presupuestado como, por ejemplo, un empleado contratado?

-Está supeditado a que el contrato tenga un plazo estipulado o no. Al vencer el plazo, automáticamente cesa el funcionario contratado. Si no tiene plazo y se comprueba el mal rendimiento del funcionario u otras causales de destitución, se rescinde el contrato por incumplimiento.

-Una antigüedad de muchos años en un cargo no presupuestado de la Administración Central, ¿genera algún derecho que dificulte el despido de un funcionario interino, contratado, pasante, becario, etc.?

-No gemera ningún tipo de derecho salvo que el funcionario sea eficiente, en cuyo caso sus superiores jerárquicos solicitarán su permanencia.

-Mirado desde otro ángulo, ¿tienen los funcionarios contratados mayores posibilidades de convertirse en presupuestados que el resto de los ciudadanos?

-En algunos casos, los estatutos del funcionario establecen la prioridad del personal contratado para ocupar los cargos presupuestados vacantes. Es lógico que ingrese a un cargo presupuestado quien ha demostrado tener competencia y asiduidad frente a aquel que podría demostrarlas en el futuro.

El Dr. Daniel Hugo Martins fue ministro de Hacienda (1964-65), director del BROU (1965-67), vicepresidente del Banco Central (1991-93) y ministro de Defensa Nacional (1993-1995). Fue profesor de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la UdelaR (1952-1989) y profesor de Derecho Público II y III en el Instituto Universitario de Punta del Este, del que fue fundador en 1995. Es autor de varios libros. El más reciente es "El gobierno y la administración de los departamentos".

-¿Cree Ud. que una propuesta de reformar la Constitución para eliminar el principio de la inamovilidad funcional pueda prosperar en Uruguay actualmente?

-Es difícil que obtenga un apoyo mayoritario de la ciudadanía. Los funcionarios públicos y sus allegados votarían en contra de esa propuesta en el plebiscito de ratificación. Además, el PIT-CNT se opone a esa medida.

-Entonces, ¿qué reformas sugiere efectuar para que el mecanismo de destitución de los malos funcionarios sea más ágil y que, al mismo tiempo, evite la discrecionalidad, especialmente en la instrucción de los procedimientos sumariales?

-Para conseguir un régimen más ágil habría que empezar por declarar amovibles a la mayor parte de los funcionarios presupuestados de la Administración Central y de los gobiernos departamentales. Para ello se requiere una ley o, en su caso, decretos de las Juntas Departamentales.

-¿Existe algún impedimento jurídico para impedir que funcionarios presupuestados, cuyos servicios no son necesarios en una dependencia estatal, concurran a trabajar ya que si se quedan en sus casas, al menos, no ocasionan gastos adicionales como llamadas telefónicas, uso de muebles y útiles, etc.?

-No. Existe la declaración de excedencia por reestructura, supresión de servicios, subutilización y la redistribución de funcionarios. Esta última es competencia de la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC). Las necesidades de personal de la administración pública serán cubiertas con funcionarios declarados excedentes, sean presupuestados o contratados con carácter permanente en los escalafones civiles, salvo los docentes y funcionarios del servicio exterior. La declaración de excedencia puede ser realizada por un motivo fundado de oficio o a pedido del funcionario. Empleados públicos subutilizados son aquellos que poseen título profesional o técnico o conocimientos especializados y de oficio que no pueden aplicar debidamente en la institución donde prestan servicios.

-¿Qué razones justifican la inclusión del concepto de inamovilidad de los funcionarios presupuestados en la Constitución?

-Esta disposición proviene de la Constitución de 1830. El motivo que justificó, desde los orígenes del Estado uruguayo, la necesidad de la venia del Senado fue básicamente impedir, en lo posible, las destituciones por razones políticas o por mera arbitrariedad del gobernante. Como en la actualidad existe el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que puede anular las destituciones y mandar reparar los daños y perjuicios, así como reconstruir la carrera administrativa del destituido, no es jurídicamente necesario mantener la venia del Senado, aunque es un medio de contralor político del Parlamento sobre la gestión del Poder Ejecutivo.

-¿Considera que debe permanecer vigente el concepto jurídico de inamovilidad de los funcionarios del Estado en la actual etapa de la vida institucional de Uruguay?

-Soy partidario de eliminar el concepto de inamovible, ya que muchas personas creen que los funcionarios "están atornillados a sus cargos" -como nos decía nuestro maestro Justino Jiménez de Aréchaga-, lo que no es cierto. Considero que se ha creado una leyenda alrededor de este tema. Los funcionarios "inamovibles" pueden ser destituidos como cualquier empleado. Si quienes deben intervenir en una destitución son responsables y cumplen con las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias, no hay mayor problema. Lo que debe mantenerse es la carrera administrativa, el derecho al ascenso y las garantías que estimulan al buen funcionario a cumplir con sus obligaciones.

Si hay demasiados funcionarios, lo que se debe hacer es suprimir los cargos que no sean indispensables, tercerizar las tareas secundarias o de apoyo, prohibir que se designe nuevos funcionarios presupuestados -como se hizo entre 1990 y 2005 y que ahora se dejó sin efecto- o declararlos amovibles. Para ello, no se precisa una reforma constitucional; sólo se requiere una ley o decretos de las Juntas Departamentales.