El Mercosur ha tenido su reunión de Consejo de Ministros y Jefes de Estado. En ella se han discutido las distintas propuestas para rescatarlo de su crisis actual y atender las demandas de los cuatro países socios desde su fundación y últimamente de Venezuela, la última incorporación al bloque.
Como preparación a esta Reunión, Uruguay presentó ante el GMC un documento sustentado en el enfoque global del Mercosur sin limitarlo exclusivamente al tema de las asimetrías. La posición de Uruguay responde a la necesidad de compatibilizar su participación en un Mercosur dinámico que asegure un marco cierto para la inversión, la producción y el comercio.
Lamentablemente, el planteo uruguayo no fue considerado en profundidad en los órganos del Mercosur. En su lugar ha surgido una propuesta brasileña que refiere a tres aspectos principales: a) el ofrecimiento de adelantar el cumplimiento de la Decisión 54/04 sobre la eliminación del doble cobro del AEC a Uruguay y Paraguay; b) la propuesta de aplicar el Fondo de convergencia estructural (Focem) a favor de Uruguay; c) el ofrecimiento de reducir significativamente el requisito de origen sobre el valor agregado regional en las exportaciones de Uruguay y Paraguay.
Si tuviéramos que resumir la propuesta brasileña, la definiríamos como insuficiente, tardía y mal orientada.
Es insuficiente porque no contempla ninguno de los puntos del planteo uruguayo; y porque se concentra en pequeñas concesiones que en buena parte se limitan al cumplimiento de decisiones ya adoptadas. Es más, la eliminación del doble AEC implica adelantar una decisión que debería hacerse efectiva en los próximos dos años y que tiene serias dificultades para su implementación. En cuanto al Focem, como se sabe, se integra por el aporte de los Estados Parte de 100 millones de dólares que corresponden mayoritariamente a contribuciones de Brasil y Argentina. Para apreciar esta cifra, recordemos que en el año 2005, Brasil exportó al Mercosur más de 11.700 millones de dólares, mientras que Argentina lo hizo por 7.500 millones de dólares. En lo que refiere a la modificación de los requisitos de origen, su tratamiento en un sistema de integración merece un abordaje más serio para determinar en qué caso las exigencias regionales puede constituir una limitación a la exportación de los socios menores.
Es además una respuesta tardía porque parece como una forma de salir de una situación comprometida, más que de rescatar al Mercosur de una crisis de credibilidad de fondo. Estos temas, como otros, debieron ser analizados hace mucho tiempo, pero en un marco de interpretación global de la integración, y no como asptectos puntuales destinados a distraer la permanente preocupación de las economías menores por evitar que la crisis se profundizara.
Pero, además, la propuesta está mal orientada porque deliberadamente se resiste a tratar los temas centrales del Mercosur que debilitan su funcionamiento, en particular aquéllos que han comprometido su credibilidad por la conducta de las economías grandes, tanto unilaterales como bilaterales, en detrimento de Uruguay y Paraguay, y fundamentalmente, porque los temas políticos que involucran la incorporación de Venezuela nos llevan a una desnaturalización peligrosa del proyecto de integración.
LO QUE HOY IMPORTA. En primer lugar, debe resaltarse la importancia del núcleo económico y comercial del proceso que, si bien es de naturaleza política, en su decisión es ante todo un acuerdo cuyo objetivo manifiesto era (y ¿sigue siendo?) la formación de la unión aduanera y del mercado común. También, el Mercosur es una asociación de países con iguales derechos y obligaciones, por lo que las circunstancias que lo afectan, y las iniciativas y mecanismos para alcanzar sus objetivos deben ser considerados colectivamente. Existen situaciones asimétricas que tienen que ver con la dimensión económica y las necesidades de acceso de mercado de los socios; pero política e institucionalmente, en el Mercosur no existen socios de primera y segunda clase.
En segundo lugar, para Uruguay los incumplimientos en el bloque tienen efectos letales. No sólo los unilaterales sino los colectivos en cuanto a no respetar plazos y condiciones para poner en marcha programas o decisiones que se relacionan con la formación del mercado común. Debe quedar claro que las medidas específicas referidas a las asimetrías, sólo tienen utilidad en un esquema de progresividad de la integración y no en un ambiente de dispersión y desnaturalización de su esencia.
En tercer lugar, la falta de disposición de Argentina y Brasil para avanzar en negociaciones con terceros países no puede constituirse en una restricción absoluta para Paraguay y Uruguay; sobre todo en ausencia de una política comercial común sustituida por entendimientos bilaterales argentino-brasileños que pretenden imponerse a los socios menores y que desconocen las reglas comerciales del bloque para la incorporación de Venezuela.
Los problemas del Mercosur se resuelven de dos formas: o se decide la concreción de una unión aduanera efectiva en un plazo razonable que incluya la armonización de las políticas públicas que inciden en el funcionamiento del mercado y la posibilidad de negociaciones con terceros países, o se revisan las reglas actuales y se propone un Mercosur que resuma el juego de las nuevas variables políticas, de su inserción externa y de la nueva dimensión de su funcionamiento hacia adentro.
Pero mientras esperamos por una definición, los hechos se suceden. Discursos, decisiones, confrontaciones y coincidencias llegan como el aluvión a cada instancia institucional como la del pasado 18 y 19. Y siempre se busca un maquillaje retórico para disimular la inconsistencia del proceso.
NUESTRA PROPUESTA. La discrepancia con la propuesta brasileña no nos exonera de una propuesta alternativa. Para ello es necesario abordar tres temas, que sin ser los únicos definen los términos de participación de Uruguay en el Mercosur.
Primero: la garantía de acceso a los mercados de los socios, incluyendo la eliminación de trabas administrativas o la utilización de instrumentos con carácter restrictivo al comercio libre.
Segundo: el análisis y ajuste de los efectos de determinadas políticas públicas sobre el funcionamiento del mercado ampliado, como los gravámenes a la exportación y los distintos sistemas de incentivos. Las asimetrías creadas por las políticas públicas son tan importantes como las derivadas de las diferencias de la dimensión económica de los países. Los efectos negativos de las distorsiones del mercado sobre producción, inversión y comercio son más difíciles de resolver que los producidos por las incertidumbres en materia de condiciones de acceso a los mercados.
Tercero: la posibilidad de negociar bilateralmente la mejora del acceso preferencial a los grandes mercados de terceros países, teniendo en cuenta que la apertura conjunta del Mercosur ha tenido un sistemático resultado negativo.
Por tales motivos, el acceso a esos mercados es esencial para la estrategia uruguaya. Y el razonamiento es muy simple: el agregado de valor y conocimiento en la mayoría de las cadenas agroindustriales, que representan buena parte de las ventajas competitivas del país apunta a una producción especializada con demanda en los países industrializados, e inexistente en escala significativa en el Mercosur o, en todo caso, en competencia con sectores nacionales tradicionales.
La prioridad que surge hasta naturalmente está en el desarrollo intensivo en conocimiento y capital. Uruguay no tiene otra opción que esta. Por tanto debe comprenderse que la especialización de las economías pequeñas tiene que estar respaldada por una diversificación de mercados y que éstos se consiguen negociando bilateralmente cuando las posibilidades de negociación conjunta se han cerrado. Es un grave error considerar esta aspiración como incompatible con el perfeccionamiento de la unión aduanera y la profundización del sistema de integración. Requiere simplemente la misma flexibilidad que demostraron los países al aceptar la perforación del Arancel Externo Común en los enclaves de Manaos y Tierra del Fuego.
CONCLUSIÓN. Creer que las propuestas de Brasil van a tener un efecto relevante sobre las inversiones y que atenderán las preocupaciones de Uruguay sobre el Mercosur, es desconocer el sentido y la razón de ser de nuestra participación en este proyecto de integración.
Aceptar que los "beneficios" anunciados se otorgarán aún sin el respaldo argentino agrega el riesgo de sumar a Uruguay a las tan criticadas soluciones unilaterales y bilaterales; sienta el precedente para el futuro y aporta una justificación para el pasado.
Distraer el planteo uruguayo sobre la recuperación del sistema de integración en discusión de ajustes transitorios, sería caer en la trampa de aceptar concesiones menores en temas periféricos.
Incorporarse al discurso político de Venezuela puede alegrar el corazón de algunos pero no será el remedio para terminar con la ficción y la frustración a la que hemos llegado en el actual Mercosur.
Por eso la respuesta de Uruguay tiene que ser clara y no puede quedar resumida a definir cuál Ministro del Gabinete gana o pierde en una pulseada interna que nunca debió ni debe proyectarse fuera del país.
Las diferencias notorias entre dos carteras fragilizan nuestro posicionamiento y han sido utilizadas por las economías más grandes para aumentar nuestras vacilaciones, los cambios de rumbo y la pérdida de credibilidad.
esencia
La importancia del núcleo del proceso es ante todo la formación de la unión aduanera y del mercado común
