El Presupuesto como expresión fiscal sólo admite la palabra austeridad

A partir de la crisis de 2002 Uruguay trató de diferenciarse dentro de la región con una salida que infligiera el menor daño posible a los contratos suscritos; es tiempo de reafirmar esa línea y capitalizar sus frutos para incrementar la inversión, señaló la profesora Mercedes Rial, economista jefe del Departamento de Economía de la consultora KPMG, en diálogo con ECONOMÍA & MERCADO. A continuación se publica un resumen de la entrevista.

—¿Cuáles son las perspectivas de la economía uruguaya para el segundo semestre de 2005 así como para el año próximo?

—Estimo que el PIB continuará creciendo pero lo hará a un ritmo más lento que en 2004, con lo cual la tasa de crecimiento se situará más cerca del 5% que del 6%, como figura en las proyecciones del equipo económico. Esto plantea un desafío muy importante para el próximo año donde se aspira alcanzar una tasa de crecimiento del orden de 4%.

—¿Qué factores están incidiendo en la desaceleración del crecimiento económico?

—Más allá de la desaceleración natural que se produce a medida que se va ocupando la capacidad instalada, una de las restricciones más importantes a la expansión es la suba del precio del petróleo ya que sobrepasó las previsiones del gobierno y de todos los analistas, sin perspectivas de que baje. Esto determina un aumento de los costos que se agrega al marcado descenso en el tipo de cambio, reduciendo los márgenes de ganancia de los sectores agroexportadores que hasta el momento lideraron el crecimiento. A su vez, la demanda interna no está aumentando como se esperaba en el sector privado, porque los ingresos reales de los hogares no han crecido lo suficiente y el crédito se está expandiendo muy lentamente. Asimismo, dentro del sector público, las limitaciones que impone el elevado nivel de endeudamiento han mantenido el gasto público a raya.

—¿De qué forma el gobierno podría sostener la recuperación de la economía a mediano plazo?

—Para sostener un ritmo de crecimiento anual del PIB de 3.5%-4%, que es superior a la media histórica, además de contar con un poco de buena fortuna, que se expresa en precios altos de los commodities y tasas de interés internacionales que, aunque en ascenso no sean muy altas, hay que mantener un marco macroeconómico estable y encarar un conjunto de reformas estructurales. Coincido con las autoridades que, en la medida en que se respete el acuerdo con el FMI, está en la línea de despejar —o por lo menos acotar— las incertidumbres que aporta el contexto macroeconómico. Una pieza clave dentro de este puzzle es el próximo Presupuesto Nacional que delineará la política fiscal del gobierno. Pero, eso que llamamos elípticamente "ambiente de negocios" no se reduce sólo a lo que se haga en materia de política fiscal, monetaria o cambiaria. De hecho, las posibilidades de cambio en esta materia están muy acotadas por el elevado nivel de endeudamiento. Los cambios más importantes se están procesando en la política laboral, en el relacionamiento entre deudores y la banca pública. También se propondrán en breve modificaciones en el sistema tributario y en el rol del sector público cuando se establezca la forma en que se asociarán las empresas públicas con capitales privados. Son todos cambios muy importantes, que siempre generan un cierto grado de inquietud inicial simplemente porque implican una modificación del comportamiento; pero en la medida en que se vaya transitando el proceso, las reticencias iniciales deberían tender a desaparecer si el contenido y la forma de aplicación es la correcta.

Promoción de inversiones

—¿Cómo evolucionará la inversión privada el año próximo?

—Está previsto que la inversión alcance al 19% del PIB en 2006 —que es una tasa muy elevada y casi desconocida para el país— debido a la construcción de las dos plantas de pasta de celulosa y otros proyectos forestales que se van a sumar. Sin embargo, para que el crecimiento sea sostenido, la inversión no solamente tiene que crecer un año, sino mantenerse alta. Eso requiere que no sólo dos o tres compañías transnacionales inviertan, sino que el grueso del sector privado se anime a radicar capitales en el país. De lo contrario, Uruguay va a tener una economía de enclave, es decir con polos extraordinariamente pujantes y escasa actividad en el resto del territorio, lo que no resulta lo más deseable.

—Justamente para evitar esa posibilidad, ¿qué instrumentos de política económica aparecen como los más aptos para fomentar la inversión en Uruguay?

—Más allá de incentivos específicos, lo mejor es mantener la estabilidad macroeconómica para que no haya grandes diferencias entre las estimaciones que realizó el empresario cuando decidió llevar adelante la inversión y los resultados obtenidos que puedan estar asociadas a distorsiones que impone el ambiente. Esto presupone, además, que el respeto de algunos principios esenciales como el derecho de propiedad, el cumplimiento de los contratos, la posibilidad de recurrir a la justicia para hacer cumplir cualquier obligación pactada, no se encuentren en tela de discusión. A partir de la crisis de 2002 el país trató de diferenciarse dentro de la región con una salida que infligiera el menor daño posible a los contratos suscritos; es tiempo de reafirmar esa línea y capitalizar sus frutos.

—¿Debería modificarse la legislación que regula los incentivos específicos para la inversión?

—La Ley Nº 16.906 de Promoción de Inversiones proporciona un marco adecuado y, además, muy generoso. Tal vez en aras de introducir alguna mejora, deberían redefinirse algunos criterios de aplicación de esta ley y simplificar el proceso. Por ejemplo, por qué no preguntarse si aún se justifica que la sociedad continúe haciendo un esfuerzo por tratar de aumentar aún más la tasa de rentabilidad de algunas actividades productivas que no contribuyen a diversificar la estructura productiva y por qué no volcar esos mismos recursos a promover la inversión en otras actividades que en este momento no son "elegibles". Actualmente, se otorgan beneficios no automáticos por las inversiones realizadas prácticamente en cualquier rama de la agroindustria de exportación y a la producción de software. En cambio, no se otorgan ese tipo de exoneraciones impositivas a proyectos que, por ejemplo, incorporen tecnología que aumente la productividad de los bienes y servicios que se producen internamente o incluso se exporten, en otros sectores, como servicios en general, comercio, transporte o telecomunicaciones, etc. No por el simple hecho de pertenecer al sector agroindustrial exportador debería tenerse un derecho casi automático y permanente a este tipo de exoneraciones.

—¿De qué manera simplificaría la operativa de la Ley de Promoción de Inversiones?

—Reconociendo que no se puede tratar de forma igualitaria a los diferentes. La Ley Nº 16.906 hace esta distinción cuando prevé que un proyecto de gran envergadura reciba un tratamiento especial en materia de los beneficios que se le puedan otorgar. Sin embargo, esa distinción no existe en la ventanilla de entrada.

Creo que habría que dar más flexibilidad al procedimiento de declaratoria de interés nacional, que es la expresión física de la seguridad jurídica, e instrumentar controles a posteriori. Hasta el momento, la mayoría de los controles que se efectúan son al inicio y no al final. No se sabe exactamente cuánto de las inversiones promovidas han sido ejecutadas y cuál es el costo para la sociedad que tienen las exoneraciones por rama de actividad. Me gustaría que se pudiera realizar una memoria anual con esa información, sería un buen elemento de control para todos y de propaganda de las facilidades que se otorgan ante los inversores.

—¿Qué otros ajustes habría que hacer en el marco de esa normativa?

—Yo no soy abogada experta en temas tributarios, lo que puedo opinar sobre el asunto es en carácter de asesor de empresas usuarias del marco legal. Tal vez, se podría mejorar el hecho de que la normativa vigente no prevé la exoneración impositiva y arancelaria en caso de materiales destinados a la fabricación local de maquinarias o equipos que van a ser utilizados en el proceso productivo para la elaboración de determinado bien, aunque no sean competitivos de la producción nacional. En cambio, si ese mismo bien de capital o equipo terminado se importara, accedería a la exoneración, con lo cual se está subsidiando al trabajo importado. Hasta el momento, las autoridades han sido sensibles a contemplar este aspecto, pero es una interpretación.

Inversión pública

—¿Qué impacto tendrá la inversión pública en la economía el año próximo?

—Será prácticamente nulo porque el acuerdo firmado con el FMI prevé que la inversión pública represente el 2% del PIB, lo que no alcanzará siquiera para realizar un mantenimiento del capital invertido por el sector estatal. De ahí el rol que las autoridades oficiales asignan al sector privado como dinamizador de la inversión. Atendiendo a la necesidad de efectuar inversiones importantes en infraestructura de servicios tradicionales, es que el gobierno está pensando en la posibilidad de asociar a las empresas estatales con capitales privados.

— ¿Cómo podría ser la inversión pública más eficiente?

—Se podría plantear una evaluación de los proyectos de inversión pública. Hasta ahora la Comisión de Aplicación creada por la Ley de Promoción de Inversiones (Comap) y la Dirección Industrial del Ministerio de Industria, Energía y Minería sólo evalúan los proyectos privados que se presentan solicitando beneficios fiscales. Sin embargo, no se sigue un procedimiento similar para las inversiones que llevan a cabo las distintas unidades ejecutoras. Podría funcionar una oficina que centralizara los proyectos de inversión de las distintas unidades ejecutoras y realizara una evaluación social de los mismos. De esta manera, se asignarían los recursos hacia aquellos más rentables, se evitaría la superposición de inversiones, la sobrevaloración de la contribución al bienestar social que pueden llegar a realizar, e incluso se podrían llegar a desechar algunas ideas ante la imposibilidad de justificarlas ante un tercero.

Otro de los aspectos que se podría atacar dentro del proyecto de Ley de Presupuesto es proteger la inversión, poniéndole un tope al gasto corriente de cada unidad ejecutora o impidiendo, en el caso de obras de construcción, que se inicien si no cuentan con recursos suficientes para poder finalizarlas en el período de gobierno. De ese modo, se evitaría que el Estado se embarque en nuevas obras, cuyos esqueletos terminan siendo incorporados al paisaje ciudadano como verdaderos monumentos a la ineficiencia.

Política fiscal

—¿Cuál debe ser la máxima prioridad del gobierno en materia financiera?

—Indudablemente es el pago de los servicios de la deuda pública porque cimenta estabilidad macroeconómica. Con ese fin el gobierno tiene que lograr un superávit fiscal primario de entre 3.5% del PIB en 2005 y 4% en 2007. En ese marco de restricciones, cualquier desviación deberá ser corregida mediante un aumento de los impuestos o una reducción de los gastos del Estado. Como el grueso de los egresos son jubilaciones, salarios e intereses de deuda pública, si se le da una trayectoria demasiado expansiva a alguno de los componentes del gasto, no quedará otra alternativa que recortar las inversiones para poder cumplir con la meta fiscal. Lo que ocurre es que el margen para recortar la inversión pública es muy pequeño ya que esta última está reducida a su mínima expresión y se deberá recurrir a aumentar la presión tributaria.

—¿Cómo interpreta los resultados fiscales del primer semestre?

—Por un lado, es alentador que, necesitándose alcanzar un superávit primario de $ 14.000 millones en 2005, se haya obtenido un saldo positivo de algo más $ 6.000 millones en la primera mitad del año cuando el programa acordado con el FMI preveía un excedente de $ 5.000 millones en dicho período. Además, eso prácticamente nivela las dos partes del año porque nunca es conveniente que el superávit quede concentrado en un semestre. Por tanto, los resultados indican que ha habido un esfuerzo del gobierno para que el gasto fuera menor al previsto, para adecuarse al hecho de que el superávit de las empresas públicas y la recaudación fiscal fueron inferiores a las estimadas. Ello es debido a la suba de los precios del petróleo en el primer caso y a la desaceleración del nivel de actividad en el segundo.

Como hasta ahora, la actual administración básicamente se acomodó al nivel de gasto que tenía la que le precedió, puede decirse que los nuevos lineamientos en esta materia recién empezarán a visualizarse en la segunda parte del año. En ese sentido, me pregunto qué va a pasar con el gasto si el Plan de Emergencia comienza a funcionar a plenitud y si a eso se le sumara la recuperación salarial de los funcionarios públicos, entre otros aumentos. Por lo tanto, habrá que monitorear atentamente las cuentas estatales porque, si bien estamos previendo que se alcance la meta fiscal de este año, ello no va ser sencillo y resultará mucho más difícil lograrlo en 2006 cuando el superávit primario comprometido es más alto.

—Dada la preocupación existente por los resultados fiscales, ¿no sería conveniente aplicar un ajuste tributario en este momento?

—Creo que el gobierno todavía tiene margen para no hacerlo. Sí tiene que administrar el gasto público de forma muy cuidadosa y hacer los esfuerzos necesarios para que los ingresos se mantengan alineados a las previsiones. Para ello, en el segundo trimestre se trasladó el aumento de los precios internacionales del petróleo casi inmediatamente a los precios de los combustibles y se incrementó el Imesi a los cigarrillos, etc.. También, se intensificó el combate a la evasión, pero tal vez el problema mayor sea que tenemos un consumo interno que crece más lentamente de lo esperado.

—¿Cómo condicionarán al nuevo Presupuesto las metas de superávit fiscal primario?

—Se deberían contemplar las restricciones que ya mencionamos en la elaboración del Presupuesto. Por lo tanto, la ley presupuestal será la expresión de la política fiscal, que sólo admitiría la palabra austeridad. En ese contexto, el gasto tendría que aumentar a una tasa inferior al crecimiento de la economía en su conjunto y si se piensa que el PIB va a crecer entre 3.5% y 4% en el mejor escenario, el gasto en términos reales no debería exceder esta cifra; de hecho está previsto que se reduzca como porcentaje del producto.

Crédito bancario

—¿Cómo vislumbra la evolución del crédito en los próximos meses?

—La encuesta que realiza KPMG, en la que participan nueve de los diez bancos privados más importantes de plaza, nos está indicando que se espera un aumento del crédito para el trimestre en curso, pero no hay expectativas de una gran expansión crediticia. Los recursos de los bancos que están por encima de su encaje legal —es decir del nivel que deben tener obligatoriamente como reserva— son importantes, lo que está marcando que existen ciertas trabas que impiden que los recursos fluyan. En casi el 80% de los casos, las instituciones bancarias no están concediendo créditos porque no reciben solicitudes de préstamos. No es que falten fondos para prestar en el mercado uruguayo; según los propios bancos, lo que faltan son proyectos atractivos para canalizar fondos, tanto en pesos como en dólares, a las empresas y familias. Además de ese problema de demanda, también hay una seria limitante provocada por la estructura de los depósitos, ya que la mayoría de ellos se encuentra colocado a la vista.

—¿A qué atribuye la reticencia de los bancos a prestarle a sectores que sólo operan en el mercado interno?

—La incertidumbre en cuanto a la evolución del tipo de cambio es un factor de riesgo para los préstamos a empresas y personas que atienden el mercado local. Bastaría una apreciación adicional del peso para que la capacidad instalada de las industrias dedicadas a la sustitución de bienes importados sea muy superior a la necesaria y, por ende, sus propietarios puedan tener dificultades para afrontar el repago de un crédito.

—¿Qué razones se esgrimen para explicar la retracción del crédito en pesos que se otorga fundamentalmente al consumo?

—Si bien la economía se reactivó, los ingresos de las familias no se han recuperado suficientemente. En estas circunstancias, el público se muestra renuente a tomar créditos porque todavía está muy fresco el recuerdo de lo mucho que ha costado pagar los préstamos contraídos.

—¿Qué rol puede desempeñar el BROU en el financiamiento de actividades productivas?

—Las heridas de la crisis de 2002 pusieron en evidencia que al banco había que refundarlo y se está en ese proceso. Esperemos que las autoridades tengan éxito en esa empresa que no es nada sencilla. Algunos uruguayos, todavía no han terminado de entender que el Brou no es una institución de caridad sino un banco; por tanto, si algún sector de actividad necesita un apoyo, es mejor darle un subsidio explícito que un "préstamo no reintegrable". A corto plazo, el banco, al igual que todos sus competidores, enfrenta las limitaciones que impone el alto grado de dolarización y cortoplacismo que tienen los depósitos. Esto determina la necesidad de mantener una conducta cautelosa en cuanto al crédito, aunque quizás los requisitos bancocentralistas en la medida en que se zanje el problema del endeudamiento interno, deberían flexibilizarse para dinamizar el mercado del crédito.

—¿Qué posibilidades existen de desdolarizar el crédito en el mercado local?

—Más que la desdolarización del crédito, se tiene que desdolarizar la mente de los uruguayos. La dolarización no se produjo de la noche a la mañana y, por tanto, la desdolarización voluntaria supone un largo proceso. Actualmente hay varias instituciones financieras privadas que publicitan sus planes de préstamos para vivienda en dólares y en unidades indexadas (UI). Me pregunto cuántos clientes han ido a solicitar un crédito hipotecario en UI porque, en primer término, es probable que no sepan lo que significa esa denominación —hay una gran tarea educativa a realizar en este ámbito— y, segundo, ese tipo de préstamo puede resultar más costoso que uno cuya tasa esté fijada en dólares si el cliente realiza un cálculo a la luz de su experiencia reciente y sólo teniendo presente el corto plazo.

—¿No podría el BROU liderar la desdolarización de la economía del país?

—La desdolarización es un proceso en el cual debe intervenir todo el sector público de diferentes formas y con distinto grado de responsabilidad. Los ciudadanos de economías dolarizadas no manejan dos, tres o cuatro monedas simultáneamente porque les encante especular en el mercado de divisas, sino porque procuran defender sus ingresos y su patrimonio. En medio de ese proceso, también se podría exigir que los proveedores del Estado no coticen bienes y servicios en dólares, máxime si no tienen un componente importado relevante, y que sí lo hagan en pesos o UI, y que el BROU también trabaje con algunas líneas de crédito en UI. Sin embargo, no se trata de caer en el facilismo de que para imponer la utilización de préstamos en UI, el crédito se de en condiciones que pongan en riesgo la solidez de la institución.

—¿Qué importancia prevé que el gobierno le asigne al mercado interno uruguayo para contribuir al crecimiento económico?

—A corto plazo, el aumento de los salarios reales en el sector formal de la economía va a dinamizar el consumo. Una parte se volcará a los bienes nacionales y otra a los importados que se han abaratado mucho con la disminución del tipo de cambio. Sin embargo, no creo que sea necesario instrumentar medidas especiales para atender el mercado interno. En general, la política económica debe estar orientada a no promover desequilibrios que tiendan artificialmente a favorecer o menospreciar la participación del mercado interno. Uruguay no es una economía cerrada y pretender cerrarla sería retrotraernos más de cinco décadas. No creo que la mayoría de los uruguayos ni los miembros del equipo económico estén pensando en que el país deba renunciar a vender su carne u otros productos en el exterior o a recibir inversiones extranjeras porque, en tal caso, habría que renunciar a comprar bienes en el exterior.

—Luego de las subas del precio de los combustibles y los aumentos de sueldos y jornales que resulten de las negociaciones en los consejos de salarios, ¿hay algún riesgo de que la inflación no cierre dentro del rango objetivo fijado por el Banco Central para 2005?

—El único riesgo de incumplimiento de la meta de inflación fijada para este año era que la tasa no llegara al piso del rango. Actualmente la inflación de los últimos doce meses no supera el 4.5%, habiendo alcanzado ese nivel por empujes de las tarifas públicas y el aumento del salario mínimo. En la medida que no está previsto que el tipo de cambio tenga variaciones de significación, puede anticiparse que la inflación se ubicará en el límite inferior, o sea alrededor del 5.5% este año.

—En un contexto internacional sin mayores variantes, ¿qué posibilidades existen de que se produzcan nuevas presiones de apreciación real de la moneda uruguaya?

—Las posibilidades siempre existen, pero no sería deseable que la apreciación real se profundizara, porque, entre otras razones, el déficit de balanza comercial a mayo de 2005 es igual al de todo el año pasado. Es cierto que parte de este saldo se explica por el aumento de los precios del petróleo, pero también por el mayor consumo de productos importados debido al fortalecimiento del peso uruguayo con respecto al dólar, todo ello en un período en el cual los precios internacionales de exportación son favorables. La política monetaria y la fiscal deberían procurar que en el futuro la depreciación de la moneda esté medianamente alineada con la diferencia entre la inflación interna y la internacional. Los niveles de inflación en dólares de este año y el pasado no pueden continuar estando presentes.

La economista Mercedes Rial es magíster en economía, con especialización en macroeconomía aplicada, de la Pontificia Universidad Católica de Chile y ha realizado estudios de especialización en las Universidades de Harvard y Complutense de Madrid. Actualmente se desempeña como economista jefe del Departamento de Economía de la consultora KPMG en Montevideo. En el área académica, es profesora de Coyuntura Económica y Fundamentos de Teoría Económica en la Universidad de Montevideo.