Infraestructura no necesita más impuestos

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HORACIO BAFICO/GUSTAVO MICHELIN

La inesperada propuesta del presidente de gravar los campos para financiar las carreteras, reabrió innecesariamente una decisión de gobierno que ya se había tomado en oportunidad del Presupuesto Nacional.

El país necesita realizar en este período de gobierno un volumen de inversiones en infraestructura extraordinario. El nivel de inversión necesario se explica en parte por la insuficiencia de lo realizado en los últimos años pero también en parte por un cambio estructural de nuestra economía. La producción que puede sostener las altas tasas de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) para los próximos años es mucho más intensiva en infraestructura que en el pasado. Basta pensar en la importancia creciente que tendrá la producción forestal, de granos y la prestación de servicios de logística para el Mercosur en el futuro PIB de Uruguay.

Esta previsión de infraestructura fue incluida por el gobierno en el Presupuesto quinquenal y en el plan de gobierno. En la instancia legislativa se establecieron las previsiones de ingresos fiscales necesarias para el mismo y se acompañó con un proyecto de asociación público-privada como herramienta de financiamiento y gestión.

Una característica central de las obras de infraestructura es su duración en el tiempo y por lo tanto la justicia tributaria indica que es bueno que el costo recaiga por varias generaciones y no solo en la actual. Es por ello que se recurre a esquemas de generación de los recursos por períodos superiores a 20 años y al endeudamiento. A la inversión inicial se le suma el mantenimiento necesario para su correcta utilización a lo largo del tiempo.

En dicho período de tiempo los fondos pueden provenir de diferentes fuentes. Todas tienen aspectos a favor y en contra. La primer distinción que se puede hacer es entre el financiamiento directo por quienes utilizan la infraestructura y el indirecto. El primer caso se puede representar por el cobro de un peaje por el uso de un tramo de infraestructura. Los ejemplos de financiamiento indirecto más claros son los impuestos, que a su vez pueden estar más o menos cercanos al uso de la infraestructura. Por ejemplo, un impuesto a los combustibles es una forma indirecta de financiar el uso de una carretera cercana al uso de la misma y el IVA es una forma indirecta más alejada de ese uso .

PEAJE. En el caso de procurar financiar la infraestructura en forma directa con un peaje el principal problema que surge es que para reunir los fondos se necesita un volumen de tránsito muy alto. No toda la obra de infraestructura necesaria tiene detrás un nivel de tráfico suficiente como para generar los recursos necesarios para su construcción. A vía de ejemplo, los parámetros internacionales indican que un peaje en el orden de 3 a 4 centavos de dólar por vehículo por kilómetro como es el caso en Uruguay para los automóviles, requiere un tráfico de 15.000 vehículos por día para financiar la totalidad de la obra, su mantenimiento y el costo administrativo del peaje. Aun en el caso que se tome en cuenta que un camión puede pagar cuatro o cinco veces este nivel de peaje, el tráfico necesario a lo largo de un año tiene que ser muy alto para lograr un 100% de financiamiento con esta modalidad.

A su vez, hay que considerar que hay ineficiencias al generar una carga más alta por kilómetro utilizado para los que viajan cerca y que hay diferentes capacidades de pago de acuerdo al valor de lo que se transporta y las alternativas que tienen frente al transporte.

IMPUESTOS. De todos los impuestos que pueden financiar la infraestructura en forma indirecta pero con algún vínculo con el uso de la misma se destacan: el impuesto a los combustibles y los impuestos vinculados con la producción. Estos últimos pueden ser sobre las ventas de materias primas que luego se transportan o sobre la tierra que es el factor utilizado para producir las materias primas que se transportan.

Los impuestos a los combustibles son muy utilizados para financiar infraestructura pues quien utiliza las carreteras consume combustible y las alternativas que existen para evadir o eludir el pago de este impuesto son muy bajas. El gran inconveniente desde el punto de vista de la justicia tributaria es que hay muchos consumidores de combustible que nunca utilizan la infraestructura en forma directa. Los autos que se usan en la ciudad para trabajar o traslado diario de la familia están pagando parte de las carreteras que no utilizan.

El impuesto sobre la venta de bienes agropecuarios es otra forma de aproximarse con un impuesto al uso de las carreteras, en el entendido que todas las ventas utilizan la infraestructura. Hay una pérdida de eficiencia notoria cuando el impuesto lo pagan aquellos que no utilizan la infraestructura y por lo tanto pierden competitividad internacional.

Finalmente el impuesto sobre la tierra presupone que este factor es utilizado para producir materias primas que luego utilizan las carreteras. Nuevamente surge un problema cuando se usa la tierra para producir y no se utiliza la infraestructura. Un ejemplo claro que contradice la política industrial y de descentralización del país es el caso que la producción de la tierra se industrializa muy cerca del campo que paga el impuesto y usa poca infraestructura. En este caso, habitualmente el producto manufacturado pesa y ocupa menos espacio que la materia prima y por lo tanto usa menos carretera.

Una discusión que ya estaba laudada en base a la propia propuesta del gobierno se vuelve a abrir y ahora se buscan formas de recaudar más que hasta hace seis meses no eran necesarias. La fórmula del presupuesto es equilibrada, procurando un financiamiento a lo largo del tiempo, sobre la base combinada de peajes e impuestos generales de bajo poder distorsionante de las decisiones productivas. Las alternativas que se están manejando no aportan a la justicia tributaria y mucho menos a la eficiencia de la economía.