Un proyecto con bemoles

Se encuentra a estudio de la Comisión de Constitución del Senado un proyecto de ley ya aprobado por la Cámara de Diputados, por el que se pretende reglamentar los artículos 24 y 25 de la Carta. Sin embargo, de su lectura surge que al art. 24, que es el que consagra la responsabilidad civil del Estado y sus entes auxiliares por el daño "causado a terceros, en la ejecución de los servicios públicos confiados a su gestión o dirección", no se lo reglamenta. Este proyecto, que había sido votado por el Senado en la pasada legislatura, no obtuvo entonces la sanción de la Cámara Baja, que es la que ahora lo ha "reflotado". Refiere a un tema de enorme importancia, tanto jurídica como prácticamente, por lo que conviene examinarlo antes de que sea sancionado con un texto que, de pronto, cree más problemas de los que solucione.

Con respecto al art. 24 se podrían precisar tres aspectos relevantes. Primero, que la responsabilidad surge con independencia de que haya o no ilicitud en el obrar del Estado. Segundo, que, en consecuencia, para que se configure la responsabilidad basta con tres elementos: existencia del daño, actividad u omisión estatal y, entre ambos, nexo causal. Es decir, una relación de causa a efecto. Y tercero, el carácter objetivo de la responsabilidad (Risso Ferrand M., "Derecho Constitucional", p. 444-446).

El art. 25, invirtiendo la solución dada por la Carta de 1934, establece, respecto del daño "causado por sus funcionarios, en el ejercicio de sus funciones o en ocasión de ese ejercicio", que los entes estatales "podrá (n) repetir contra ellos, lo que hubiere pagado en reparación". En la Constitución del 34 respondían primero los funcionarios y subsidiariamente el Estado. Pero sólo si hubieren obrado "con culpa grave o dolo". La cuestión fue arduamente discutida en 1951 ocasión de la reforma. El texto votado por la Cámara Baja daba carácter preceptivo a la acción de repetición contra el funcionario causante del daño. Pero el Senado se lo quitó. Y, donde el futuro art. 25 decía "deberá repetir", puso "podrá repetir", (Jiménez de Aréchaga J., "La Constitución de 1952", T. II, págs. 8-28).

Esta enmienda determinó, como lo vaticinaron varios legisladores, que en la práctica se cayera en un sistema de irresponsabilidad de los funcionarios, pues el Estado jamás repite contra ellos.

Contra esta inconveniente realidad intenta reaccionar el proyecto en cuestión, obligando a los organismos del Estado condenados en aplicación del art. 24 de la Carta a "pronunciarse expresamente, dentro del plazo que establezca la reglamentación, sobre la configuración de dolo o culpa grave, de acuerdo con lo establecido por el art. 25 de la Constitución". El cual no establece lo que se le atribuye, pero tampoco impide que se consagre por ley dicha obligación. Hasta allí, pues, nada hay que objetar. Pero se agrega: "En la misma resolución deberá disponerse la promoción de las acciones jurisdiccionales tendientes a la repetición de lo que se hubiere pagado por concepto de reparación, a menos que el organismo respectivo disponga, por, resolución fundada adoptada por su jerarca máximo, que no corresponde iniciar dichas acciones".

Dos observaciones nos merece esta parte de la norma proyectada. Primera, se está al borde de la inconstitucionalidad, pues a lo que es sin duda facultativo -en el art. 25- se le da carácter casi preceptivo. Sólo por excepción, no se iría a la acción de repetición. Segunda, ¿no se ha pensado que es ese jerarca máximo, muchas veces, quien dicta el acto causante del daño, o quien confirma el acto dañoso al resolver un recurso jerárquico? Tampoco se ha advertido, por cierto, que ante las condenas fundadas en la responsabilidad del Estado por actos legislativos, que no son casos de laboratorio ni mucho menos, es constitucionalmente imposible repetir contra los causantes del daño, al ser los legisladores irresponsables por el ejercicio de sus funciones (art. 112 de la Carta). Conveniente sería reglamentar, en el art. 25, qué se entiende por "culpa grave". Pero el proyecto guarda silencio al respecto. Bueno sería aclarar si el damnificado puede optar por demandar directamente al funcionario o por hacerlo contra éste y también contra el Estado.

Por último, el art. 7° parece incluir a las personas públicas no estatales en el régimen proyectado. Es mezclar aserrín con pan rallado. El art. 24 de la Carta refiere a la responsabilidad del Estado. Y dichas personas públicas, su nombre lo dice, no integran el Estado.