HERENCIA QUE PESA

Ley de alcohol: un legado difícil de cumplir

En el último respiro del gobierno de Vázquez se aprobó la ley que regula el mercado y consumo de alcohol. Su reglamentación, al filo del nuevo gobierno y casi en silencio, la hizo entrar en vigencia.

Foto: Fernando Ponzetto
Aunque la ley esté vigente, ninguno de los organismos la ha puesto en práctica. La explicación: coronavirus. Foto: Fernando Ponzetto

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Doce días antes de que el expresidente Tabaré Vázquez le entregara la banda presidencial a Luis Lacalle Pou, el entonces Poder Ejecutivo reglamentaba, casi en silencio, la tan postergada “ley de alcohol”. La misma ley que en una sesión extraordinaria en diciembre fue sancionada únicamente con los votos de los legisladores frenteamplistas más uno del Partido Independiente.

La ley 19.855, que crea “un marco regulatorio para el consumo problemático de bebidas alcohólicas”, está vigente desde entonces, pero nada se avanzó en su implementación. Dificultades en lo práctico y, por supuesto, la emergencia sanitaria, son las explicaciones del oficialismo.
Pero hubo un tiempo en el que las prioridades eran otras.

Durante la normalidad olvidada, la de los primeros días de marzo, la ley volvió al Parlamento a manos del senador nacionalista Jorge Gandini. Lo imperioso no era el coronavirus ni la Ley de Urgente Consideración, sino la viabilidad de la Fiesta de la Vendimia o la Semana de la Cerveza. Según interpretaba Gandini, el artículo 15 ponía en peligro estas celebraciones, por lo que el primer proyecto de ley de este período propuso modificarlo. Así fue, y se levantó la prohibición de “espectáculos públicos, con o sin fines de lucro, que promuevan la ingesta de bebidas alcohólicas”.

Después, coronavirus. Y una nueva normalidad con las festividades a salvo pero sin poder realizarse, con una la ley de alcohol vigente y varios plazos vencidos.

Primero, vayamos a todo lo que se estipula. Además de campañas de concientización sobre el uso problemático de alcohol, uno de los ejes de la ley es la creación de un “Registro de Vendedores de Bebidas Alcohólicas” en la órbita del Ministerio de Salud Pública (MSP). Esto implica que tanto los grandes supermercados o autoservices como un almacenero o quiosquero de barrio que venda bebidas alcohólicas, está en la obligación de iniciar un trámite para obtener un carné habilitante. Una vez conseguida la autorización, los comercios deberán contar con cartelería que evidencie su condición de “habilitados”, además de advertencias sobre el consumo.

Y para el control, la ley crea una “Mesa Coordinadora de Fiscalización del Mercado de Bebidas Alcohólicas”, presidida por la Junta Nacional de Drogas e integrada por distintos organismos de todos los ministerios, además de representantes de las intendencias municipales.

Este órgano tiene como objetivo fiscalizar el cumplimiento de todo lo que dispone la ley, ya sea en materia de habilitaciones, etiquetado de botellas o cumplimiento de los requisitos publicitarios, y para eso se prevé el “cruzamiento” de datos con el MSP. Aunque solo este último tiene la potestad de aplicar las eventuales multas y sanciones.

Se sancionaría, por ejemplo, a un establecimiento que no tenga el carné o a una fábrica que no contemple las normas de etiquetado de los envases. En el abanico de sanciones hay desde observaciones hasta multas de 1.000 UI a 100.000 UI (mil Unidades Indexadas a cien mil Unidades Indexadas). También se contemplan suspensiones de habilitaciones, clausura temporal o definitiva de establecimientos y cese de publicidad. No obstante, no está claro a qué incumplimientos de la ley corresponderían todas estas sanciones.

Lo que sí está claro en la ley es el destino de lo recaudado en multas: este dinero se utilizaría en campañas de concientización sobre los riesgos del consumo de alcohol.

En cuanto al etiquetado, hay alguna que otra reminiscencia al que se emplea en los alimentos. En las bebidas alcohólicas se deben incluir la graduación de alcohol que tiene la bebida, además de la naturaleza o el tipo de producto. Y, también, todos los siguientes mensajes en el diseño de la etiqueta:

El abuso en el consumo de alcohol es nocivo para su salud.

El consumo de bebidas alcohólicas durante el embarazo, incluso en pequeñas cantidades, puede dañar seriamente la salud.

El consumo de bebidas alcohólicas perjudica su capacidad para conducir vehículos u operar maquinaria.

Prohibida la venta a menores de dieciocho años de edad.

Y entre estos mensajes preventivos, también debe incluirse el dibujo de una mujer embarazada y con copa en mano bajo el símbolo de “prohibido”, por si quedara alguna duda.

Salud: la eterna prioridad

Al observar las cifras en alza del consumo de alcohol en Uruguay, parece razonable para un exmandatario como Vázquez, tan reconocido internacionalmente por la lucha contra el tabaco y contra cualquier nocividad para la salud, la creación de una ley que minimice ese consumo.

Un estudio divulgado por la Junta Nacional de Drogas en junio del año pasado evidencia que el 93% de las personas de entre 15 y 65 años probó alcohol alguna vez en su vida, mientras que el 77% declara haber consumido alcohol en los 12 meses previos al estudio. Por otro lado, el 59% señala haberlo hecho en el mes previo. Este último indicador se asocia con un consumo habitual, es decir que hay una cifra alta de consumidores asiduos de alcohol.

Otro de los datos que revela el estudio es que el consumo de alcohol se inicia a una edad promedio de 16,8 años, y que a los 18 años el 78 % de la población ya probó alcohol.

Fue en ese marco, a mediados del año pasado, que Vázquez encomendó al Parlamento volver a poner el tema sobre la mesa. Esa preocupación que tenía pendiente desde su primer mandato, y con la que se comprometió en los inicios del segundo, no podía esperar más.

Por otro lado, en febrero de este año, después de la aprobación de la ley pero previo a su reglamentación, se publicaron los resultados de la “VIII Encuesta Nacional sobre Consumo de Drogas en Estudiantes de Enseñanza Media 2018”, una encuesta que se hace de forma bianual desde 2003 por el Observatorio Uruguayo de Drogas.

Los resultados no fueron alentadores. En el estudio fueron consultados 5.228 adolescentes de entre 13 y 17 años, que revelaron que el 84% consumió alcohol alguna vez en su vida, un 72,1% lo hizo en el último año y un 47,8% en el último mes. A estos últimos se les consultó si habían tenido episodios abusivos de alcohol en los 15 días previos a la encuesta, y el 59,8% respondió afirmativamente. Por otro lado, el estudio reveló que el 61% de los adolescentes probó el alcohol antes de cumplir los 15.

Esas cifras son las más altas desde que se puso en práctica la encuesta, por lo que el alza del consumo de alcohol en jóvenes encendió las alarmas. En la presentación de estos datos, el entonces secretario general de la Junta Nacional de Drogas, Diego Olivera, manifestó su preocupación por la tan temprana edad en la que se inicia el consumo de alcohol, y respecto a la ley, señaló: “Nos hubiera gustado tenerla aprobada mucho antes, porque no vamos a poder implementarla”.

Del texto a la realidad.

Volvamos a la ley y al día de hoy. Para hacer efectiva la tramitación del carné habilitante para vender alcohol, el Poder Ejecutivo encomendó en el reglamento la instrumentación de un trámite en línea. Esto le correspondería al MSP y a la Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento (Agesic).

El plazo para elaborar el trámite era de 60 días desde la reglamentación, por lo que hasta el 17 de abril había tiempo. En la web de Agesic no hay nada sobre ningún registro de vendedores. Consultados telefónicamente para este informe, desde el organismo se desconoció la existencia del trámite.

En el MSP no existe tal cosa como un “Registro de Vendedores de Bebidas Alcohólicas”. Desde la cartera explican que, naturalmente, no es la prioridad.

La Junta Nacional de Drogas todavía no definió quién será el secretario general, por lo que el asunto de la fiscalización de la ley tampoco está entre los objetivos más próximos.

Las botellas que circulan en el mercado se mantienen igual que siempre, sin exhibir las largas advertencias sobre los peligros del consumo de alcohol ni gráficos de mujeres embarazadas.

Gabriela Cibils —responsable de Asuntos Corporativos de la Fábrica Nacional de Cerveza (FNC)—, dice que la leyenda obligatoria para el etiquetado “parece bastante extensa”, pero más allá de las consideraciones que puedan tener sobre los aspectos de diseño, señala la dificultad que presentaría este rotulado para los productos importados.

“Son requisitos de Uruguay no compartidos con los otros países, ni siquiera dentro del Mercosur”, señala. Además, los volúmenes de importación son bajos en relación a la producción local, “por lo que es prácticamente imposible que se incluya este rotulado en las etiquetas de origen”. Esto llevaría a tener que etiquetar localmente en forma manual cada botella, “con lo que ello implica”, dice Cibils.

Allí, la industria se encontraría con la primera barrera, que es el “sobrecosto por reprocesamiento manual” de las bebidas importadas. Esto impactaría directamente en el acceso del consumidor a tales bebidas. Otra de las observaciones que hace la FNC es que el decreto “no establece de forma clara los plazos para hacer la adecuación de etiquetado”.

Por su parte, Daniel Fernández —expresidente de la Cámara de Centro de Almaceneros Minoristas, Baristas, Autoservicistas y Afines del Uruguay (Cambadu)—, señala que siempre estuvieron de acuerdo con la regulación del mercado de alcohol, pero hubo aspectos en los que no fueron escuchados durante el debate.

Por ejemplo, “el libre beberaje de alcohol en la calle” o poner cierta distancia entre los puntos de venta de bebidas, como recomiendan las organizaciones internacionales. Fernández señala que el alcohol se consigue en bares, autoservices, almacenes, estaciones de servicio. “¿Cómo el MSP va a controlar si un almacén vende alcohol o no vende, o si tiene o no el permiso?”, se pregunta.

Además, predice que la regulación va a tener resultados similares a los de las políticas contra el tabaco: “La gente va a seguir tomando igual, porque el alcohol hoy es un divertimento. Es algo social, y los hábitos no son fáciles de cambiar”, dice. Concluye que el sector que puede verse afectado es el de la industria, por las vastas exigencias que la ley hace en materia de publicidad (limitación de la misma y agregado de los mensajes preventivos).

Botellas de alcohol. Foto: Archivo El País
La extensa leyenda que deben portar las etiquetas de las bebidas alcohólicas implica un "sobrecosto" para los productos importados, señala la FNC. Foto: Archivo El País

Prisa o cumplimiento.

 Más allá de que hoy las urgencias son otras, o de las dificultades que pueda presentar su implementación, para el oficialismo cabe preguntarse por qué se reglamentó a último momento una ley que solo tuvo el aval del partido que hoy no está en el gobierno.

En ese sentido, durante la discusión en diciembre, Gandini advertía lo siguiente:

“Sería mucho más saludable y razonable que no aprobáramos hoy este proyecto para que no lo tuviera que instrumentar, derogar o modificar el próximo gobierno. Lo mejor sería que lo considerara el próximo Parlamento, teniendo en cuenta todo el trabajo acumulado y las cuestiones de fondo (...). Me parece que sería prudente dejarlo para revisar, a la luz de la nueva realidad política. Se puede aprobar esta iniciativa ahora y que legítimamente empiece a regir, pero también se puede modificar o derogar a la brevedad, durante el próximo gobierno, lo que no sería saludable para el sistema”.

El senador sigue sosteniendo que la aprobación de la ley y su reglamentación fueron apresuradas. Dice que la ley es un “paquete” que le dejó el gobierno del Frente Amplio al actual, y que la puesta en práctica “está bastante lejos de la realidad”.

Sostiene, además, la postura que tenía en diciembre: “El gobierno está conformado por partidos políticos que votamos en contra de buena parte de esa ley. Debería haber sido una cuestión de lógica dejar a este gobierno que la reglamentara. También es cierto que una reglamentación se cambia por otra; no requiere una nueva ley. Siempre el Poder Ejecutivo tiene la ventaja o la posibilidad de cambiar ese reglamento”, señala Gandini.

Pero Juan Andrés Roballo, exsecretario de Presidencia durante el gobierno de Vázquez, defiende con uñas y dientes el último legado del expresidente. Así se expresa:

“No es concebible políticamente abandonar algo en el último respiro del gobierno. Hubiera sido una ‘autoburla’. No hubo apresuramiento, hubo cumplimiento de la ley”. Y parafrasea al exmandatario: “El Poder Ejecutivo tenía que gobernar y tomar sus decisiones hasta el 29 de febrero, porque es lo que correspondía de acuerdo a las obligaciones que teníamos”.

Para Roballo tampoco hubiera sido concebible ni responsable anticiparse a qué haría o no el nuevo gobierno con la ley, si la reglamentaría o no. “Eso no es serio”, dice. Consultado por lo tardío del debate, Roballo insiste: “Se postergó por las elecciones, porque no era el momento”. E insiste también en el compromiso del Frente Amplio que, en definitiva, tardó 15 años en cumplirse: “Al final se cumplió. Porque había un compromiso del gobierno por el Poder Ejecutivo y legisladores del Frente Amplio después de los dos fracasos anteriores”. La tercera, en la recta final y “a la uruguaya”, fue la vencida.

¿Consenso?

En defensa de la ley, Roballo sostiene que “mas allá de los instrumentos jurídicos, el tema central es que todo el sistema político y social entendía que tenía que haber una regulación en ese sentido. Hubo diferencias en el alcance de esa regulación, pero todos entendían que se tenía que regular”.

Lo que para algunos fue una resolución a las apuradas, considerando que la sanción se dio en un escenario postelectoral, y la reglamentación en los últimos días del gobierno, para Roballo fue la culminación de un proyecto que llevaba 15 años en el debe, que mandato tras mandato había fracasado hasta que a último momento vio la luz.

En concreto, se refiere a los proyectos de ley presentados por el mismo Vázquez durante el primer periodo de gobierno y el que presentó el expresidente José Mujica. Este último era mucho más ambicioso y proponía la creación de un nuevo organismo: la “Unidad Reguladora de Bebidas Alcohólicas”. Como nada de eso prosperó, se buscó elaborar un proyecto que no creara nuevas instituciones, sino que conectara a las existentes, explica Roballo. “La base del trabajo fue dejar de lado elementos más conflictivos, por ejemplo la creación de un órgano, e ir al consenso de todos los discursos. La formalidad y la educación. En eso todos coinciden”, asegura.

El exsecretario insiste en que la ley no prohíbe la ingesta de alcohol de la misma manera que las leyes antitabaco “no prohíben el tabaco”.

En cuanto al cumplimiento estricto de la ley, señala que es una “responsabilidad política y jurídica” del actual gobierno dado que la ley está en plena vigencia. Sin embargo, reconoce que el impacto del Covid “puede haber desviado naturalmente las energías de los organismos que tienen que aplicar esto”. También estima que la LUC y el armado del presupuesto pueden haber dejado a un costado esta ley. “No quisiera interpretarlo como ‘no estoy de acuerdo y chau’, porque es parte del ordenamiento jurídico”, sentencia.

Gandini dice que a nivel parlamentario no está en discusión su derogación o modificación, y que por lo pronto, hoy en día, su impresión es que el último respiro del gobierno de Vázquez es “simplemente letra”.

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