¿El fin de las casas vacías?: el plan para expropiar las viviendas abandonadas y con deuda

Las hay vacías, abandonadas, ruinosas, tapiadas, con deudas. En algunos casos, una misma vivienda sufre todos estos males juntos. Son las protagonistas de un drama que se agranda en varias ciudades del país. El problema de las casas abandonadas no es nuevo. Lleva por lo menos una treintena de años, complejizándose con el paso del tiempo y endureciéndose ante los sucesivos intentos legislativospara combatirlo, que en general han tenido un alcance muy acotado.

El último censo (2023) detectó unas 97.000 casas abandonadas. Este escenario contrasta con la aguda necesidad de vivienda, especialmente en los rangos sociales más vulnerables que terminan conformando asentamientos frecuentemente en zonas periféricas desprovistas de los servicios que sí tienen otras zonas centrales que se fueron despoblando.

Es que la vacancia urbana es un problema social pero también económico para el Estado, que encima favorece a la delincuencia. Un ejemplo: una casa tapiada es un blanco atractivo para el narco, que así multiplica sus bocas de venta de droga.

Foto: Leo Mainé.

Mientras el fenómeno se profundiza, más difícil es atacarlo. En los últimos 18 años, ya van dos leyes, tres, cuatro para recuperar las viviendas abandonadas, e incluso se activó una batería de nuevos impuestos municipales —en el caso de Montevideo— para desestimular la prolongación del estado ruinoso, pero la aguja no se mueve lo necesario para achicar la preocupante escala.

Hasta el momento, las políticas dirigidas para revertir el fenómeno han sido dardos de plástico chocando contra un escudo de hierro.

Unos días atrás, el senador frenteamplista Óscar Andrade repasó ante la Comisión de Vivienda (que preside), algunos de los resultados de estas normas.

La posibilidad de expropiar inmuebles abandonados por más de 10 años —habilitada por la Ley de Ordenamiento Territorial (2008)— tiene un uso nulo.

La ley (de 2018) que abrió la chance de una venta judicial de inmuebles urbanos vacíos —por más de 24 meses— y degradados cuyos dueños no presenten un proyecto de rehabilitación, generó solo 40 casos que están a estudio.

Esta en particular es tildada por expertos en urbanismo como una ley fácil de esquivar. En Ciudad Vieja —que tiene una tasa de 18% de viviendas vacías— algunas edificaciones continúan desocupadas pero sus fachadas han sido pintadas para evitar así la condición de “degradada” que exige la ley.

Por otro lado, el gobierno anterior, consciente de que el Estado es poseedor de muchas de las fincas vacías, aprobó una norma que obligó a los organismos a informar al Ministerio de Vivienda de los predios vacantes que tienen en su órbita. Pero únicamente se concretó un caso y otros pasaron a estudio. Este recurso tampoco sirvió.

La Intendencia de Montevideo (IMM) creó en 2018 un impuesto a las viviendas deshabitadas —además de otro a la edificación inapropiada y al baldío—, pero le ha costado identificarlas, al punto de que la cantidad detectada se aleja ampliamente del total señalado por el Instituto Nacional de Estadística (INE), apunta Alicia Rubini, directora de Tierras y Hábitat.

Foto: Leo Mainé.

Sin embargo, entre tantas políticas malogradas, en los últimos años la IMM desarrolló una particular línea de expropiación que le permitió nutrir de valioso suelo urbano a su cartera de tierras, desarrollar el proyecto Fincas abandonadas (2017) y continuarlo en el tiempo.

La clave es la deuda, tan alta esta, que pueda ser compensada por el Estado para expropiarla y adquirir la propiedad.

En el Parlamento la bancada oficialista tomó ese instrumento y para potenciarlo propone un ajuste de los procesos para abreviar el trámite. Mediante un inusual proceso político, busca que el proyecto de ley se apruebe despertando el entusiasmo de los gobiernos departamentales por hacer uso de un mecanismo que podría ayudarlos a recuperar las problemáticas casas vacías.

“La vivienda uno la piensa pero no está en el aire. Está en un suelo y ese suelo tiene que estar en áreas servidas, con calles, arbolados, agua potable, saneamiento, alumbrado, espacios públicos, acceso a políticas, a centros educativos”, enumera Silvana Pissano, exdirectora de Desarrollo Urbano de la IMM que desarrolló el proyecto Fincas abandonadas, como una fórmula para —entre otros objetivos— fomentar la vuelta de la población al Centro.

Para conformar un menú de suelo urbano donde desarrollar las políticas, se expropiaron decenas de padrones en estado de abandono,la mayoría en Ciudad Vieja. Una de los instrumentos de expropiación fue la deuda compensable. No es un mecanismo nada sencillo. Pero fue la llave para expropiar una primera tanda de 60 padrones —donde se crearon diversas soluciones habitacionales y sociales— y después, durante el período de Carolina Cosse, otros 200 padrones, que están en trámite.

La IMM afinó la mira en los inmuebles vacíos con una abultada deuda con la comuna, y les aplicó la herramienta de la deuda compensable con el valor de tasación, prevista en la Ley de Ordenamiento Territorial. Se enfocó en las fincas con deudas superiores al 80% del valor de tasación.

El mecanismo les resultó más ágil que el de la expropiación en sí, pero detectaron obstáculos en el proceso judicial que alarga el trámite. Esto derivó en una solicitud de la IMM a la Comisión de Vivienda del Senado de la anterior legislatura, en busca de ajustes al instrumento que permitieran simplificar la gestión.

Corría el año 2021. Allí estaba Andrade cuando la comisión presentó un proyecto para abreviar el trámite expropiatorio para inmuebles con deuda compensable, que no prosperó.

Foto: Estefanía Leal.

Pero ahora el senador lo reflotó, confiado en la revancha. Ya logró media sanción en el Senado con una votación unánime. Y viene cosechando el visto bueno de las intendencias, a las que la comisión les está presentando la propuesta en una planificada recorrida por los departamentos.

Este intercambio empezó antes de la votación en la Cámara Alta y continúa después, explica el senador frenteamplista Aníbal Pereyra, recién salido de una reunión en Treinta y Tres donde se conversó sobre este asunto. “Se trata de mejorar la herramienta que hay hoy para que las intendencias y el Ministerio de Vivienda puedan tener un proceso más sólido que garantice recuperar tierra”, resume.

Esta gira ha sido una estrategia para “facilitar el proceso político” y a su vez “empoderar a los gobiernos departamentales”, dice el subsecretario de Vivienda Christian Di Candia.

“El proyecto tiene el respaldo de intendencias de todos los colores políticos porque tienen la misma necesidad de sumar tierra a sus carteras para darles respuestas habitacionales a su gente”, apunta el jerarca.

Foto: Estefanía Leal.

Es muy optimista con el desenlace de la eventual ley: publicó en sus redes sociales que podría marcar “un antes y un después en la gestión del hábitat urbano en Uruguay”.

Profundiza su argumento así:

—Para una intendencia o un gobierno es muy difícil acceder a suelo urbano. Es la frutilla de la torta, porque el que está a disposición para las políticas de vivienda por lo general es periférico. Y en un mundo en el que se quiere frenar la extensión de las ciudades, encontrar la forma de acceder a este suelo es algo así como encontrar oro.

El propósito es “desjudicializar el proceso, lo hace administrativo, le otorga a los gobiernos departamentales la posibilidad de recuperar en pocos meses la vivienda para generar cartera de tierra en suelo urbano”, repasa Di Candia.

Se aceleran los pasos, “pero siempre pasa por un trámite de expropiación con todas las garantías”, enfatiza el senador colorado Tabaré Viera, integrante de la comisión que promueve esta norma confiando en su alcance.

Tras algunos ajustes, el texto actual habilita a que el Estado y las intendencias puedan implementar medidas provisorias para garantizar la seguridad edilicia, la salubridad e higiene pública. Plantea la designación de un único perito —y no tres, como solía pasar, dilatando los tiempos— cuya pericia debe estar diligenciada como prueba a la fecha de la única audiencia. En caso de que el inmueble tenga deudas con el Estado, el monto se compensaría con el valor de tasación que se efectúe dentro del proceso de expropiación.

Son apenas dos artículos.

Una apuesta “con objetivos modestos”, definió Andrade en una sesión de la comisión, en la que además reconoció que no espera un resultado “mágico” ante un problema complejo que requiere varios instrumentos para destrabarse. Pretende, más bien, una resonancia del proyecto: que en parte ya está sucediendo. “El valor más importante que tiene esto tiene mucho más que ver con cómo reactiva al conjunto de las normas anteriores”, expresó en comisión a sus compañeros.

Foto: Estefanía Leal.

La discusión parlamentaria echó luz sobre varias carencias que desde la academia se venían señalando desde hace tiempo y que, de subsanarse alguna, le permitirá a los próximos legisladores que aborden el tema trabajar con una mejor base informativa, planteó —también— Andrade.

Una es la necesidad de hacer un inventario nacional de vacancia urbana.

El asunto es que por un lado está la información que recoge el censo (cada 10 larguísimos años), pero esta no se cruza con la que poseen las intendencias, por ejemplo las deudas.

Entonces, hay situaciones como esta: para aplicar el impuesto a la vivienda deshabitada, la IMM cruza información con UTE y OSE, pero este método no es infalible, plantea Rubini, de la IMM. Bastaría con prender la luz o abrir una canilla un par de minutos y esta norma también podría esquivarse.

Tampoco se sabe cuáles son las fincas con dos años de vacancia que ataca la ley de inmuebles urbanos vacíos y degradados, ni las que ya llevan los 10 años vacías que habilitaría la expropiación según la ley de ordenamiento territorial.

Contemplando este escenario, y fruto de los intercambios con las intendencias, el senador nacionalista José Luis Falero, integrante de la mencionada comisión, propuso armar una institucionalidad que incluya al Congreso de Intendentes y a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, con la misión de hacer un seguimiento a la vacancia urbana y fortalecer capacidades institucionales.

Las ideas están surgiendo.

Y desde la comisión se enfatiza que, si se pudiera llegar a recuperar el 20% o 25% de los inmuebles que engloba el proyecto, estarían “más que satisfechos” con los primeros pasos.

Ahora bien, ¿recuperarlas con qué fines? En una segunda etapa, sigue la articulación con los ministerios —en especial el de Vivienda— para financiar esas transformaciones.

Podrían destinarse a proyectos de cooperativa dispersa, o convertirse en centros diurnos para personas en situación de calle, o espacios de atención a mujeres víctimas de violencia, o viviendas para mujeres sin hogar, o vivienda pública de alquiler social —todos estos casos conformaron la primera etapa del programa Fincas abandonadas—, o un centro cultural, o para concretar realojos, o para montar un CAIF, o una escuela pública, entre decenas de posibilidades que citan los entrevistados.

—Todo va a ser mejor que una casa tapiada —lanzó Andrade en una sesión de la comisión, minutos antes de que votaran el proyecto.

Que esto es “un pasito”, una línea estratégica “importante” pero “minoritaria” en relación al gran problema de vacancia urbana que tiene el país, opina el arquitecto Gonzalo Bustillo, especializado en Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano.

Una década atrás, Bustillo —junto a su colega Mariana Ures— llevó adelante un relevamiento visual de las fincas abandonadas del Municipio B, que luego se extendió al CH.

De la muestra de 400 inmuebles, las que tenían deuda constituían un porcentaje menor, advierte. “Es un pasito, pero en realidad se está abordando un universo relativamente acotado y minoritario del problema”.

A su modo de ver, el país todavía no tiene un armazón de políticas con la capacidad de revertir el problema. Y va más lejos: “Al día de hoy tampoco Uruguay está preparado para enfrentar el problema por la lógica de monitoreo que utiliza”.

Vayamos a ese punto. Aquí, el relevamiento que permite calcular la cantidad de viviendas vacías es el censo, pero se realiza cada 10 años, un período demasiado extenso que atenta contra la utilidad de este relevamiento para entender un fenómeno tan dinámico, plantea el experto. Esto impide, incluso, elaborar políticas y evaluaciones adecuadas. ¿Qué hacen los países que han tenido éxito conteniendo la vacancia urbana? Mediciones anuales.

Además de procesos de identificación y cuantificación de las viviendas vacías, este experto plantea que se necesitan análisis diferenciados por barrios, en distintas ciudades del país. “También debo decirte que esto es un problema abierto todavía en países que desarrollan políticas fuertes en sustentabilidad urbana”, reconoce.

Nadie se salva, pero algunas ciudades, combinando distintos instrumentos, están pudiendo contener la multiplicación de casas vacías. Más cerca, la flamante ley brasileña asoma como un faro. En pleno proceso de aplicación, los investigadores de la región están atentos a su desenlace.

La norma tomó la audacia de abarcar tanto al inmueble que está vacío como al subutilizado para que el Estado emprenda un proceso de intervención. Primero, a partir de impuestos. Después, si a los tres años sigue subutilizada o sigue vacante, el Estado tiene la capacidad de expropiar con deuda pública y adquirir su propiedad.

Foto: Leo Mainé.

Esta lógica se asemeja a la normativa de Francia, que prevé la posibilidad de expropiaciones transitorias.

“En el caso de la ley brasileña el propio Estado tiene que realizar la expropiación y el Estado tiene que realizar una reconversión. Lo cual tiene una posibilidad estratégica para los países y las ciudades, pero también les exige niveles de inversión que en muchos casos no tienen previstos”, señala Bustillo.

Y resalta la importancia de entender a las políticas como un escalonamiento de acciones para lograr efectividad. Pero el centro del asunto, es que para darle en el blanco al corazón de este problema el Estado necesita capital para adquirir las propiedades y transformarlas.

Son dos grandes capítulos.

El esfuerzo ahora está puesto en el primero, la recuperación del inmueble, un suelo urbano posible de ser transformado, mediante esta ley y otra que se ya se está encaminando para desestimular las viviendas vacías por períodos prolongados. Y un paso más adelante están los convenios, la articulación que será clave entre intendencias y ministerios para financiar esa otra vida —una nueva— para estas casas que llevan demasiado tiempo mudas, con sus ventanas tapiadas como ojos cerrados.