DEPURACIÓN LEGISLATIVA

Adiós a la mitad de las leyes: el proyecto que busca derogar 9.000 normas en cinco años

El nuevo presidente de la Cámara Baja busca eliminar los textos que quedaron obsoletos o no se pueden aplicar. Se trata de normativa que fue aprobada a partir de 1830 y no se revisó desde entonces.

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El nuevo Parlamento asumió el sábado pasado. Foto: Darwin Borrelli

Más de 19.000 leyes fueron promulgadas desde 1830. La mayoría de ellas quedaron obsoletas porque no se ajustan a la realidad actual o deberían ser derogadas ya que dejaron de ser necesarias. A otras les falta reglamentación, por lo que no fueron aplicadas a pesar de haber sido aprobadas. La única manera de solucionar este problema es realizando una “descontaminación legislativa”, que permita adecuar el antiguo sistema jurídico uruguayo y así terminar con casi la mitad de las leyes que nos rigen hoy.

Esta propuesta no es nueva. Hubo varios proyectos para modernizar el marco normativo de nuestro país y el último en intentarlo fue el ahora presidente electo, Luis Lacalle Pou, quien dio esta batalla en 2011, cuando presidió la Cámara de Representantes. El entonces diputado formó un equipo de expertos que relevó todas las leyes promulgadas entre 1830 y 2010, pero el plan quedó por el camino.

En su entorno consideran que el contexto era distinto al actual. Lacalle había sido electo legislador por la oposición y el Frente Amplio ostentaba una importante mayoría parlamentaria, por lo que el proyecto no logró ver la luz. Ninguna de las normas señaladas por el informe recibió cambios, a pesar de que los especialistas habían encontrado unas 9.700 leyes que no tenían razón de ser.

Casi 10 años después, tan ambicioso plan podría volverse realidad. Quien lo retoma ahora es el también nacionalista Martín Lema, que ocupará la presidencia de la Cámara de Representantes durante todo el 2020 y se propone llevar a cabo el Promole: Programa de Modernización Legislativa. Así lo anunció hace una semana, cuando dio su primer discurso en el nuevo cargo.

¿Cómo puede influir este proyecto en la vida de los uruguayos? En entrevista con El País, Lema explica que la “descontaminación” del marco jurídico permite que queden vigentes las normas que sí se utilizan y se adaptan al momento que estamos viviendo. Por eso cree que podría ser “una buena oportunidad” para que el derecho efectivamente logre los objetivos que se propone.

“Esperamos que la ley llegue adonde tiene que llegar, que es a los hechos, a la vida cotidiana de la gente. Por poner un ejemplo, la ley de discapacidad está reglamentada en muy pocos artículos y no se está cumpliendo. Ese texto legal está correcto, pero al final termina siendo una ley por cumplido y no para cumplir con los objetivos que se trazaron al principio”, sostiene.

Entre las leyes obsoletas, hay una que Lema cita y se ríe: la que prohíbe abrir las carnicerías los domingos. La norma es de 1941 y buscaba asegurar el descanso de los funcionarios de estos locales, por lo que establecía un régimen de “guardias” que se iban turnando todas las semanas. Según el texto, también es ilegal que esos comercios realicen entregas a domicilio ese día.

Además de esta ley, existen otras que tampoco se cumplen porque perdieron sentido. Está prohibido ir de sunga a la playa o de sombrero al cine, quienes venden chacinados por la calle deberían ser multados, y los jueces pueden ordenarle a la Policía detener a “vagos” o “mendigos” por su “estado psicológico o moral”.

Según el informe elaborado por aquel equipo de Lacalle, el 48% de las leyes deberían ser eliminadas. Y ese es el porcentaje que el nuevo proyecto se propone derogar.

Lema explica que muchos de estos textos fueron derogados en forma tácita, es decir, luego de que quedaran en desuso y se dejaran de aplicar. El problema de no derogarlos de manera expresa es que siguen vigentes, por lo que podrían llevar a un “error de interpretación” que implicaría “riesgos regulatorios”.

A estos textos antiguos se les suman otros que tuvieron un fin específico en su momento, pero ahora lo perdieron. Por ejemplo, en el pasado se dictaban leyes para brindar pensiones a personas puntuales o para autorizar salidas de barcos de la Armada. Esta práctica quedó en desuso y ya no se promulgan normas por estos motivos, aunque las que ya se aprobaron todavía permanecen vigentes.

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Martín Lema asumió como presidente de la Cámara de Representantes. Foto: Francisco Flores

Y después están las leyes con claros vicios de inconstitucionalidad, que reciben observaciones por parte de la Suprema Corte de Justicia en forma permanente. El equipo que formó Lema también se encuentra analizando estos fallos con el objetivo de que el Parlamento pueda volver a redactarlas o derogarlas, si fuera necesario.

Pero la reglamentación, como planteaba el diputado, también es importante. El nuevo plan rastreará normas que necesiten decretos del Poder Ejecutivo para funcionar y pondrá el foco en las que requieran recursos presupuestales, como la ley de violencia basada en género, que no está pudiendo aplicarse en su totalidad por falta de dinero.

El legislador considera que es un “buen momento” para llevar adelante esta actualización, ya que recibió luz verde del presidente electo. Por lo tanto, habría disponibilidad por parte del próximo gobierno para atender las propuestas que vengan del Parlamento en este sentido.

También tiene a la cabeza del Senado de su lado, ya que Lema conversó con la vicepresidenta electa, Beatriz Argimón, quien estaría interesada en aplicar el Programa de Modernización Legislativa en la Cámara Alta.

A diferencia de hace 10 años atrás —cuando Lacalle hizo este planteo—, los tres cargos protocolares están alineados en el mismo partido. Y eso podría ser tierra fértil para que se concreten los esperados cambios.

Equipo exclusivo

Los primeros resultados del Programa de Modernización Legislativa serán presentados a mediados de agosto. Lema conformó un equipo de cinco profesionales que ya comenzaron a trabajar en forma exclusiva en el proyecto. Son abogados especializados en distintas áreas del derecho que complementarán el informe que prepararon los asesores de Lacalle en 2011.

La coordinadora del plan es Ximena Pinto Nerón, quien se destaca por sus conocimientos en derecho administrativo. En entrevista con El País, la abogada explica que el principal objetivo del proyecto es “brindarle insumos al Parlamento para que proceda a aggiornar el ordenamiento jurídico”.

“Creo que es un programa muy desafiante que, sin dudas, va a marcar un hito en la legislación nacional. Para cualquiera que ame el derecho como nosotros es un desafío interesantísimo. Esto surgió a partir de un reclamo a nivel social, de la necesidad de ser más técnicos en la redacción de las normas”, asegura.

El nuevo equipo tomará como referencia el informe de Lacalle y se dedicará a analizar las leyes promulgadas a partir de 2011. Por eso maneja plazos bastante más acotados de lo que cualquiera se podría imaginar, ya que buena parte del trabajo está hecho. Una vez que tengan el diagnóstico pronto, se lo informarán al resto del Parlamento para que tome medidas.

Pero ahora están en una etapa preliminar, en la que los cinco profesionales recién se están poniendo a analizar las normas. Además de Pinto Nerón, trabajarán Martín Thomasset (especializado en derecho administrativo), Mariana Castro (con énfasis en derecho civil), Cecilia Orlando (también idónea en derecho civil) y Carlos Esponda, especialista en derecho penal.

Los técnicos fueron convocados por el diputado Lema, quien los contactó a fines del año pasado, cuando ya sabía que presidiría la Cámara de Representantes. Tres de ellos serán pases en comisión y asesorarán al legislador durante el resto del período, mientras que los dos restantes solo trabajarán durante este año.

“Los elegí por su vocación, porque los conozco y he tenido diferentes reuniones con ellos. Tengo excelentes referencias personales y profesionales de todos. Ninguno de ellos fue militante, ninguno. Pero estaban todos dispuestos a participar de un programa de estas características y para mí esas ganas son fundamentales, son ganas de ir por la gloria”, acota Lema.

Las energías del equipo están puestas ahora en convocar a las autoridades de todas las facultades de derecho del país, tanto de la Universidad de la República como de las privadas. El objetivo es que todas las cátedras puedan aportar al proyecto y que los estudiantes también hagan sugerencias, porque tienen ideas “modernas y de vanguardia”, agrega Pinto Nerón.

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El entonces diputado Luis Lacalle Pou presentó una propuesta similar en 2011. Foto: Francisco Flores

“Una de las cosas más importantes del Programa de Modernización Legislativa es que irá de la mano con la academia, porque ahí vamos a tener un importante cúmulo de análisis. El derecho es muy vasto y las normas jurídicas son de necesaria interpretación, por lo que es necesario tener la mirada de los que saben”, sostiene la coordinadora del programa.

Orlando, otra de las profesionales que trabajará en el proyecto, considera que “es bueno para todos” que se dé un proceso de “descontaminación legislativa”. Según la académica, toda la normativa vigente debería cumplirse, algo que no está sucediendo en Uruguay.

“Queremos que no existan dudas de qué leyes hay que aplicar, que no haya contradicciones entre normativa vigente, que no tengan indicios claros de que van en contra de la Constitución. La idea es buscar insumos para poder adaptar la normativa a la realidad actual”, sostiene.

Por eso el equipo mira de cerca lo que ocurrió en Argentina y en Colombia, que pasaron por un proceso de “descontaminación legislativa” años atrás. Pero para que todo esto funcione, como pretende el nuevo presidente de la Cámara de Representantes, los apoyos políticos —además del asesoramiento académico— serán imprescindibles.

En busca de respaldo

El Programa de Modernización Legislativa se propone durar hasta 2025. El problema es que Lema actuará como presidente de la Cámara de Representantes durante un año, por lo que necesitará que quienes lo sucedan en el cargo también tengan afinidad con este proyecto.

El legislador sabe que cada presidente le da su impronta al puesto. Y a pesar de que tiene poco tiempo, está convencido de que este plan “es bueno para el país” y por eso recibirá el respaldo del resto de los parlamentarios, incluso de los del Frente Amplio.

“Yo soy optimista de nacimiento y más si estoy convencido. Esto tiene como sustento todo un análisis técnico, así que voy a salir a generar la convicción para que pueda prosperar. Igual sé que no es un resultado que dependa solo de mí, sino que también depende de que otros legisladores levanten la mano”, reconoce.

Quienes ya ocuparon ese puesto saben que no es fácil. Lidiar con la burocracia y con el funcionamiento de la Cámara de Representantes es difícil, aunque Lema esté seguro de que el resto de los legisladores lo ayudará.

asuncion parlamento
Los legisladores deberán estudiar la propuesta en el período que recién comienza. Foto: Francisco Flores

El nacionalista Gerardo Amarilla, que presidió la Cámara en 2016, reconoce que la “principal dificultad” es que el tiempo al frente “es muy breve”. Él asumió en marzo de ese año y destaca que no le dieron los meses para concluir todos los proyectos que se había trazado.

“Cuando querés empezar a implementar los cambios, las transformaciones y las mejoras, se te fueron los meses y llegás a fin de año haciendo solo algunas de las cosas que te propusiste. Es un problema de estructura, de que los jerarcas están muy condicionados porque tal cosa siempre se hizo así, no es fácil”, admite.

Amarilla se propuso publicar las sesiones de la Cámara de Representantes en el canal de Youtube del Parlamento. Esa propuesta tan sencilla le llevó meses, ya que los funcionarios del Palacio Legislativo no estaban convencidos de que fuera viable. Al final, pocos meses antes de terminar el mandato, logró llevar esa idea a cabo.

“Creo que Martín, con una cabeza más joven, va a seguir en esa línea. Esto es así: tenés que proponerte mucho sabiendo que vas a lograr un poco menos. Estoy seguro de que Martín es un legislador muy activo, pero no estoy seguro de que vaya a lograr todo lo que se propone hoy”, sentencia.

Por su parte, el frenteamplista José Carlos Mahía se reunió con Lema días atrás. Él presidió la Cámara de Representantes en 2017 y tuvo que lidiar con “la maquinaria” del Parlamento. Lo más difícil, considera él también, fue hacer un buen uso del tiempo.

“Se lo dije al propio Martín Lema: el Palacio Legislativo funciona bien, pero tenés que encarar los proyectos con tiempo y saber focalizar los esfuerzos. Además, un presidente pasa un año solo, y después viene otro y pone otro énfasis. Es cierto que administrás el debate político, pero por un tiempo”, dice.

Durante su presidencia, Mahía se había propuesto abrir el Parlamento a la ciudadanía. Por eso realizó espectáculos culturales en el Salón de Los Pasos Perdidos, en donde llegaron a tocar Malena Muyala y Larbanois Carrero. Al final del año, el legislador terminó “conforme” con lo que había logrado.

“Él no puede asegurar la ejecución de un programa de cinco años, a lo sumo puede tirar algunas líneas. La clave está en no creerte que estás inventando todo; algo vas a poder cambiar, pero tampoco podés enloquecerte”, le sugiere Mahía al legislador.

A pocos días de haber asumido la presidencia de la Cámara de Representantes, Lema todavía no terminó la mudanza de su despacho anterior. Sin embargo, ya trabaja en su más reciente proyecto y por eso tiene un inmenso fajo de hojas sobre su nuevo escritorio. Lo abordará en cuanto finalice la entrevista. Los plazos apremian.

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