Volviendo a hablar de impuestos

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JAVIER DE HAEDO

Dediqué mi columna de la semana pasada a la relación entre gasto público y distribución del ingreso. El consenso a nivel conceptual dice que debe utilizarse cada instrumento para atacar el objetivo para el cual es el más idóneo y en ese sentido el gasto, el presupuesto, es el instrumento óptimo para intentar mejorar la distribución del ingreso. Pero para que ese instrumento sea eficaz debe ser bien utilizado y a esos efectos es que debe aplicarse selectivamente, focalizadamente, en las poblaciones objetivo de las políticas sociales por las que se procura redistribuir ingresos.

Desde lo conceptual a lo real hay un gran trecho y como se lo utiliza mal los resultados no dejan conforme a nadie. Entonces, como elefante en el bazar, los gobernantes empiezan a echar mano a otros instrumentos que son preferibles para atacar otros objetivos, y son utilizados con el mismo propósito. El caso más claro es el de los impuestos. Es frecuente, en nuestro país, y esto no empezó con el Frente Amplio en el gobierno, escuchar a gobernantes hablar de la "regresividad" del impuesto tal o cual y, en definitiva, del sistema tributario y de la necesidad de actuar en consecuencia.

El IVA que hoy conocemos tiene un diseño que responde a ese propósito redistributivo y no lo diseñó precisamente el Frente. Así se tiene una estructura de tres tasas (cero, 10 y 22 por ciento) mediante la cual se grava menos o incluso se exonera lo que se ha dado en llamar "consumos populares". Desde el punto de vista conceptual, el mejor IVA es el que tiene una única tasa y no tiene exoneraciones. Cuando se empieza a transformar este impuesto en un queso gruyer, con perforaciones por todos lados, pierde generalidad, neutralidad y eficiencia en la asignación de recursos. Además, obviamente, de perder recaudación, porque a veces parece que se olvida para qué son los impuestos.

Cuando un gobierno decide resignar recaudación impositiva, por no cobrar un todo o parte de un impuesto, está realizando lo que se conoce como una "renuncia fiscal", la que no viene a ser otra cosa que algo equivalente a gasto público, a un subsidio. Equivale a cobrar el impuesto a todos y devolverlo a una parte o en parte. Pero esta devolución suele estar mal diseñada y alcanzar a sectores que no se desea subsidiar. Por ejemplo, si un determinado bien de "consumo popular" paga la tasa mínima del IVA, como el pan o el azúcar, no sólo se ven beneficiados los más pobres sino también los más ricos, que seguramente consumen más pan y azúcar que los más pobres. El argumento de quienes defienden esa desgravación parcial consiste en que en términos relativos los más pobres consumen más de ese tipo de bienes, o sea que estos bienes tienen una mayor participación en la canasta de consumo de los más pobres. Pero seguramente ellos consumen menos en términos absolutos que los más ricos, incluso de esos bienes.

Lo ideal ante una situación así sería que el impuesto gravara de modo similar a todos los bienes y servicios y que luego se devolviera focalizadamente, a los más pobres, el monto de impuestos que ellos pagaron en ese tipo de bienes o servicios considerados de "consumo popular". Es decir que con este tema se trabaja tan mal como con el gasto público: se asignan recursos a quienes no los necesitan y los recursos efectivamente destinados a las poblaciones objetivo son insuficientes para mejorar su situación.

Hace unos meses un economista argentino puso como ejemplo a su gato como beneficiario de las políticas públicas del gobierno Kirchner: resulta que entre otros bienes y servicios subsidiados (no se sabe si para ayudar a alguien o para que el IPC dé menos) estaba la leche y el gato de este colega era asiduo bebedor de ella, por lo que estaba siendo beneficiado por las políticas de distribución del ingreso de los K, seguramente, más de lo que lo eran muchos niños pobres.

No tengo dudas que aquí y ahora hay mucho de eso mismo. Hay muchos beneficiarios de gasto público y de exoneraciones impositivas que no necesitan de una cosa ni de otra y si esos recursos presupuestales y de renuncia fiscal fueran bien focalizados otra sería la historia en materia social.

Ha trascendido que el gobierno está trabajando en la "personalización" del IVA. Los tiempos han cambiado y lo que antes era difícil de hacer, tecnología mediante, ahora es posible. Se estaría diseñando una devolución focalizada del IVA pagado por los más pobres, con lo que ya no habría argumentos para mantener exoneraciones y tasas diferentes, lo que permitiría cerrar el círculo y mejorar la fiscalización.

La idea es muy buena y están disponibles las herramientas para desarrollarla y aplicarla, lo que pasa sin dudas por una necesaria mayor bancarización de la sociedad. Hay un ejemplo ya funcionando de renuncia fiscal focalizada, en el caso del IVA en restaurantes y hoteles, donde hay una devolución parcial del impuesto siempre que se pague con tarjeta. Detrás de ello está generar incentivos para una mayor formalización de la economía, lo que trae más recaudación. En otras situaciones, como la que se estaría estudiando, el propósito es redistributivo, pero bien diseñado, focalizando en la población objetivo el subsidio tras haber percibido el tributo; de nuevo, más formalización y recaudación, y también mejor política social.

Es preferible que todos paguemos una tasa única por el IVA en el pan y en el azúcar y que luego se devuelva el impuesto a los más pobres, a que todos paguemos menos impuestos por algunos bienes, con el pretendido propósito de beneficiar relativamente a los más pobres y el verdadero resultado de beneficiar absolutamente a los más ricos. Hoy se puede hacer, y la pelota está en la cancha del gobierno, que, coherentemente, debería enviar tarde o temprano un proyecto de ley de generalización del IVA con una tasa única que sea el promedio ponderado de las actuales tres tasas.

También han trascendido otras ideas del gobierno en materia impositiva. Una consiste en universalizar el régimen de asignaciones familiares a todos los menores de 18 años, financiando la mayor erogación resultante con un aumento en el IRPF, impuesto que paga aproximadamente el quinto de la población con mayores ingresos. Otra, expuesta por el Presidente, consiste en gravar con IRPF los dividendos distribuidos por las empresas a sus accionistas, lo que he interpretado como que se pretende aumentar ese impuesto en la medida en que ya se está cobrando, desde el inicio de la vigencia de la reforma tributaria.

Con relación a este último caso, creo que algo se podría hacer. Recordemos que antes de la reforma se pagaba una tasa de 30% sobre las ganancias de las empresas, la que fue reducida al 25% en oportunidad de la reforma, pero complementada, para el caso en que las ganancias fueran distribuidas, con un 7% adicional de IRPF. De este modo, cuando se distribuyen utilidades se termina pagando el 25% más el 7% del 75% o sea 30,25%, casi lo mismo que antes de la reforma. Creo que se podría dar un nuevo paso en ese sentido y reducir la tasa del IRAE al 20% y al mismo tiempo subir al 12% la del IRPF a las utilidades distribuidas. En ese caso se terminaría pagando casi lo mismo que ahora (20% + 12% x 80% = 29,60%) pero de un modo mucho más equilibrado, a su vez tendiendo a generalizar la tasa del IRPF a las rentas del capital.