Reformas en India: ¿tendrán razón los escépticos?

La opinión pública en India está cada vez más convencida de que la liberalización ha sido positiva y de que se debería intensificar aún más, pero algunos círculos académicos se volvieron escépticos. Los economistas Bradford DeLong y Dani Rodrik, por ejemplo, sostienen que las tasas más altas de crecimiento que registró este país en los últimos años no pueden atribuirse a las reformas de los años noventa, sino que las precedieron. Joseph Stiglitz, por su parte, señala que India, que al igual que China se caracteriza por tener hoy en día una economía espectacular, hizo muy poco caso de los argumentos en pro de la globalización que propugnan el FMI y otras entidades. ¿Quién tiene razón? Según Arvind Panagariya, investigador residente en la Unidad de Comercio del Departamento de Estudios del FMI y profesor de Economía de la Universidad de Maryland, los que se equivocan son los escépticos.

Si observamos con mayor detenimiento la evolución del crecimiento y las reformas en India, se destacan tres hechos que contrastan claramente con la postura de DeLong y Rodrik. Primero, el crecimiento de los años ochenta tuvo lugar en el contexto de reformas significativas que, si bien fueron específicas y se realizaron calladamente, penetraron casi todos los sectores industriales y sentaron las bases de las reformas más amplias de julio de 1991. Segundo, el crecimiento de ese decenio era frágil y variaba mucho según el sub período escogido. También era insostenible, porque estaba impulsado en parte por el endeudamiento externo e interno. Por último, las reformas más sistemáticas y sistémicas de los años noventa dieron lugar a una tasa de crecimiento francamente más estable y sostenible a partir de 1992.

Y a diferencia de lo que señala Stiglitz, las reformas coincidieron mucho con las políticas que tradicionalmente han defendido los economistas y el FMI. Es cierto que el ritmo de estas reformas fue más lento incluso que el recomendado por muchos economistas que prefieren un enfoque gradual al de la terapia de choque; pero esto se debe más al reconocimiento de las intrincadas exigencias del proceso democrático del país que a una selección consciente. En uno de los ámbitos —la convertibilidad de la cuenta de capital— India optó deliberadamente por un avance lento, pero no podría decirse que esto es incompatible con su clara preferencia por políticas en pro del mercado y de la globalización en otros ámbitos, postura que apoya incluso este autor.

LA Fragilidad. Durante tres decenios (de 1951 a 1981), la tasa media de crecimiento anual de India se mantuvo constante en un moderado 3,6%, lo que se dio en llamar "tasa hindú de crecimiento". Este valor llegó al 5% por primera vez durante los años ochenta y se mantuvo en los noventa. ¿Qué ocurrió en esos dos decenios? Lo primero que se observa es que la tasa de crecimiento del decenio de 1980 varía mucho más según el sub período que se escoja. Por ejemplo, para 1978-1979/1987-1988 fue 4,1%, porcentaje que no impresiona a nadie y que hace suponer a quienes estudian estos resultados que la economía mantenía la tasa hindú de crecimiento. Para 1981-1982/1987-1988 la tasa fue de 4,8%, inferior a la que se registró en el quinto plan quinquenal (1974–1979). Solo cuando se incluye el período 1988–1991 —con una tasa elevadísima de 7,6%— la tasa media de crecimiento del decenio da un salto al 5,6%. Sin estos tres años, no habría debate sobre la comparación entre el crecimiento de los ochenta y el de los noventa.

En el decenio de 1990 el crecimiento fue sin duda más vigoroso y mucho menos volátil. Se adoptaron grandes reformas en junio de 1991, época en que se produjo una crisis económica. La tasa anual aumentó rápidamente al 5,1% en 1992–1993 y ya no volvió a bajar a menos de 4,3%. Si bien el breve repunte de los años ochenta culminó en una crisis, en los noventa el crecimiento fue sostenido, y ningún observador de la evolución de India tuvo la menor preocupación de que se produjese una crisis. Las tasas de crecimiento anual son claros indicios de lo que ocurrió antes y después de 1991 en India (véase el gráfico).

Las reformas. De todas maneras, ¿qué se puede deducir del crecimiento frágil pero significativamente más alto de India en 1977–1991, especialmente en 1988–1991? La respuesta parece encontrarse en dos factores: las reformas en pro del mercado y la expansión fiscal. Hay quienes agregarían la buena suerte de haber descubierto petróleo y la bondad de los monzones, pero estos últimos elementos no habrían surtido mucho efecto si no hubiesen existido los otros dos factores. Hacia mediados de los años setenta, el régimen de comercio exterior se había vuelto tan represivo que las importaciones (con excepción del petróleo y los cereales) habían descendido aún más como porcentaje del PIB, pasando del ya bajo 7% en 1957-1958 al 3% en 1975–1976. Más de 800 productos que requieren más mano de obra se reservaban exclusivamente a la producción a pequeña escala. El resto estaba sujeto a la obtención de licencias de fabricación industrial o era producido únicamente por el sector público. Si bien la reglamentación de la industria se hizo más flexible a principios del decenio de 1970 y las restricciones al comercio comenzaron a perder rigidez a fines de ese mismo decenio, el ritmo de la reforma repuntó notablemente recién en 1985, destacándose seis frentes:

La reintroducción, en 1976, de una lista de rubros que podían importarse sin permiso previo. La lista inicial contenía 79 rubros, pero para abril de 1990 se había extendido a 1.339 (más del 20% del total de rubros importados). En 1987–1988, el 30% de las importaciones ingresaba al país sin permiso y, en general, con aranceles reducidos.

Limitaciones a los derechos monopolizados del gobierno para importar ciertos rubros. Entre 1980-1981 y 1986-1987, la participación de las importaciones monopolizadas por el gobierno en el total de importaciones bajó del 67% al 27%. En este mismo período, los derechos monopolizados para importar otros rubros que no fuesen petróleo, aceites y lubricantes, bajaron del 44% al 11%, ampliando mucho la posibilidad de los empresarios de importar maquinaria y materias primas.

Se introdujeron o ampliaron varios incentivos a la exportación, sobre todo después de 1985. Se concedieron licencias a los exportadores para reposición de productos que podrían comerciarse libremente en el mercado. Con esto se aliviaron las restricciones que pesaban sobre algunas importaciones, sobre todo los insumos para producir bienes que se vendían en el mercado nacional. Además, entre 1985 y 1990 se permitió a los exportadores deducir utilidades del impuesto sobre la renta; se redujo del 12% al 9% la tasa de interés al crédito a los exportadores, y se autorizaron importaciones exentas de impuestos de bienes de capital para ciertas industrias que promovían la exportación.

A partir de 1985, India redujo sensiblemente sus controles industriales. Para 1990, 31 sectores industriales estaban totalmente exentos de la imposición de obtener licencias de operación (quedaban 27); se elevó apreciablemente el tope a los activos de empresas consideradas de pequeña escala; en 1986 se ofreció a 28 grupos industriales (y posteriormente a más) la posibilidad de alternar la producción entre líneas de productos similares, como camiones y automóviles; en ese mismo año, se aseguró a las empresas que utilizaron el 80% de su capacidad en cualquiera de los cinco años previos a 1985 la autorización para hacer ampliaciones hasta el 133% de la máxima utilización de capacidad alcanzada en esos años; se eliminaron los controles de precios y de la distribución de cemento y de aluminio, y se quintuplicó el límite a los activos de las empresas sujetas a lo estipulado en la Ley de monopolios y prácticas comerciales restrictivas. Las empresas cuyos activos no superaban el límite podrían aprovechar las nuevas medidas liberales.

El sistema impositivo fue objeto de una importante reforma. Los impuestos selectivos de múltiples puntos se convirtieron en un impuesto al valor agregado modificado, lo que permitió a los fabricantes deducir de las obligaciones de pago de impuestos a la producción el impuesto selectivo pagado sobre los insumos producidos en el país y los derechos compensatorios pagados sobre los insumos importados. Para 1990, el impuesto al valor agregado modificado cubría todos los subsectores de la industria manufacturera con excepción de los productos derivados del petróleo, los textiles y el tabaco. Esta modificación redujo significativamente los impuestos a los insumos y las distorsiones que provocan. Asimismo, las autoridades introdujeron una escala de concesiones de impuestos selectivos con una graduación menos marcada para la pequeña industria, lo que les restaba incentivos para seguir operando a pequeña escala.

Y se adoptó un tipo de cambio realista. Esta fue quizá la medida más importante. El tipo de cambio real se apreció muy ligeramente en 1979–1981, se mantuvo más o menos sin variaciones hasta 1984–1985 y a partir de entonces no dejó de depreciarse. Entre 1985-1986 y 1989-1990, el tipo de cambio efectivo nominal se depreció 45%, el equivalente de una devaluación real del 30%.

Estas reformas tuvieron un apreciable impacto en todos los ámbitos de la economía. Aumentaron las importaciones y, con ellas, la proporción de capital importado en la inversión total. La razón incremental capital/producto se redujo de 6 a 4,5. El crecimiento industrial se aceleró de 4,5% en 1985-1986 a un valor máximo de 10,5% en 1989-1990. Satish Chand y Kunal Sen, de la Universidad Nacional Australiana, observaron en su estudio de 2002 que India registró un fuerte aumento de la productividad en todos los sectores industriales, y eso estaba directamente vinculado a la liberalización.

Deuda y gasto. Las medidas adoptadas por India para liberalizar los sectores industriales y del comercio solo explican en parte lo sucedido en los años ochenta. El rápido crecimiento del país antes de 1991 también fue alimentado por la deuda externa y un gasto público cada vez más alto. En el período 1985–1990, el ahorro y la inversión internos eran, en cifras brutas y en promedio, 20,4% y 22,7% del PIB, respectivamente. Ante una inversión extranjera directa ínfima y una asistencia externa anual que se mantuvo siempre en torno a los U$S 400 millones durante gran parte del decenio de 1980, el endeudamiento externo compensó en gran medida la diferencia entre el ahorro y la inversión. Si bien los préstamos del extranjero ayudaron a fortalecer la inversión y las importaciones, también produjeron una rápida acumulación de deuda externa, que aumentó de U$S 20.600 millones en 1980-1981 a U$S 64.400 millones en 1989-1990. La acumulación se aceleró durante el segundo quinquenio de los años ochenta, y el endeudamiento a largo plazo pasó de un promedio anual de U$S 1.900 millones entre 1980-1981 y 1984-1985 a U$S 3.500 millones entre 1985/86 y 1989-2000. La razón deuda externa/PIB subió del 17,7% en 1984-1985 al 24,5% en 1989-1990. En el mismo período aumentó el coeficiente del servicio de la deuda del 18% al 27%. A medida que la deuda aumentaba de volumen, su calidad mostró un rápido deterioro entre 1984-1985 y 1989-1990. La participación de los prestatarios privados en la deuda total a largo plazo pasó del 28% al 41%; la proporción de la deuda no concesionaria aumentó del 42% al 54%, y el vencimiento medio bajó de 27 a 20 años. Mientras que por un lado la deuda externa estaba ayudando a crecer a la economía, se dirigía inexorablemente a un colapso.

Algo similar estaba sucediendo internamente. El gasto en defensa, los pagos de intereses, los subsidios y el aumento de salarios provocaron un fuerte aumento del gasto público. En promedio, el gasto público corriente combinado del gobierno central y los gobiernos estaduales fue del 18,6% del PIB en el primer quinquenio de los años ochenta. Para el segundo quinquenio, el promedio había ascendido al 23%, sobre todo por los aumentos en defensa, pagos de intereses y subsidios, cuyo promedio se elevó del 7,9% al 11,2% del PIB. Al igual que el elevado gasto corriente, el endeudamiento externo, que se manifestó en un déficit fiscal enorme, resultó insostenible. El déficit combinado del gobierno central y los gobiernos estaduales, que registró un promedio del 8% del PIB en el primer quinquenio de los años ochenta, aumentó al 10,1% en el segundo quinquenio. Esta situación provocó una fuerte acumulación de deuda pública e, inevitablemente, un déficit en cuenta corriente —el cual no dejó de aumentar hasta alcanzar el 3,5% del PIB y el 43,8% de las exportaciones en 1990–1991— y tuvo como desenlace la crisis de junio de 1991.

Brillante futuro. La lección más importante que podemos extraer es que el crecimiento frágil pero más alto de los años ochenta demostró claramente a quienes formulan las políticas que la liberalización gradual puede propiciar un crecimiento más rápido sin causar distorsiones. Esa misma lección animó a quienes iniciaron la reforma a emprender las importantes medidas del presupuesto de julio de 1991. Y fueron esas medidas de amplísimo alcance las que se tradujeron en el crecimiento más vigoroso y sostenible de India desde 1992.

¿Queda aún mucho por hacer? Por supuesto, pero hubo un cambio evidente en la actitud y en la confianza. Pese a los conocidos factores de vulnerabilidad que resultan de un amplio déficit fiscal y del lento avance de las reformas bancarias, son pocos quienes predicen hoy en día una crisis de balanza de pagos. La razón deuda externa/PIB muestra una tendencia descendente, y las reservas de divisas —aproximadamente U$S 90.000 millones— superan el circulante. La verdad es que a pesar de las numerosas interrupciones, las reformas siguieron y probablemente continúen. Esto, aunado a la continua expansión prevista del dinámico sector de la tecnología de la información, es un buen augurio para las perspectivas de crecimiento a largo plazo.

Nota: El documento en el cual se basa este artículo se denomina"India in the 1980s and 1990s: A Triumph of Reforms" y su fuente es el Boletín del FMI, número 21, volumen 32.