Recursos administrativos

1. IntroducciOn

El 25 de enero del año 2002 fue promulgada por el Poder Ejecutivo la Ley 17.292 conocida como Ley de Urgencia II. En esta entrega comentaremos las importantes modificaciones que en materia de recursos administrativos introdujo la norma, particularmente en el tema de los plazos para el agotamiento de la vía administrativa.

2. REgimen anterior

a la Ley 17.292

Los plazos para instruir y resolver los recursos administrativos tienen su fuente en nuestro derecho fundamentalmente en el artículo 318 de la Constitución y en la Ley 15.869 de 22 de junio de 1987. Actualmente esta última ha quedado derogada en alguna de sus disposiciones por la Ley de Urgencia que comentamos.

Cabe recordar que los actos administrativos pueden ser recurridos mediante la interposición de uno, dos o tres recursos, según los casos, y que éstos deben ser interpuestos en forma conjunta y subsidiaria ante la misma autoridad que dictó el acto impugnado.

De acuerdo con el art. 318 de la Constitución toda autoridad administrativa ante la que se interponga un recurso deberá instruir, y resolver el asunto en un plazo no mayor a 120 días. El art. 11 de la Ley 15.869, por su parte, determina que el plazo de instrucción a que refiere el citado art. 318, es de 30 días. De modo que el plazo global con que cuenta la autoridad administrativa para decidir respecto de cada recurso es de 150 días (los primeros 30 para la instrucción del asunto y los restantes 120 para su resolución).

Con anterioridad a la ley que comentamos la doctrina nacional interpretaba que el plazo de 120 días le era aplicable a todos y cada uno de los recursos interpuestos, a pesar de la claridad del texto constitucional que señala que el plazo de 120 días lo es para resolver recursos "que se interpongan contra sus decisiones".

Para comprender el alcance del texto es preciso recordar a esta altura que contra los actos administrativos pueden caber hasta 3 recursos en el ámbito nacional y hasta 2 a nivel departamental.

En efecto, el primer recurso a interponer ante un acto administrativo es el recurso de revocación (denominado reposición en el ámbito departamental) y que es aquel que resuelve en una primera instancia el mismo órgano que dictó el acto impugnado. En una segunda instancia, y en forma subsidiaria al de revocación, cabe el recurso jerárquico (llamado apelación a nivel departamental), que es aquel que resuelve el jerarca del organismo. Por último, y solo a nivel nacional, puede caber el recurso de anulación que resuelve el Poder Ejecutivo respecto de los actos administrativos dictados por los Servicios Descentralizados (como ser OSE, ANTEL, INAME, etc).

Ahora bien, obsérvese que el art. 318 sólo puede hacer referencia al recurso de revocación (denominado reposición en el ámbito departamental) dado que éste es el único recurso que corresponde resolver al mismo órgano que dictó el acto impugnado. En su significación literal el giro constitucional no abarca a la resolución de los recursos que se interponen en forma subsidiaria al de revocación, dado que los órganos jerarcas resuelven recursos que se interponen, no contra sus decisiones, sino contra las decisiones de los órganos subordinados.

A pesar del significado literal del texto constitucional, la interpretación extensiva que predominaba anteriormente en doctrina provocó que se entendiera pacíficamente que los plazos para el agotamiento de la vía administrativa fueran de: 150 días cuando se interponía un recurso (revocación o reposición), 300 días cuando se interponían dos (revocación y jerárquico o reposición y apelación) y 450 cuando el acto se recurría mediante la interposición de los tres recursos posibles a nivel nacional (revocación, jerárquico y anulación).

A partir del año pasado, la Ley 17.292 incorporó una nueva interpretación del art. 318 de la Constitución, logrando así acortar los plazos para el agotamiento de la vía administrativa tal como se verá a continuación.

3.Modificaciones

introducidas por

la ley 17.292

3.1. Plazo para resolver los recursos subsidiarios

El art. 40 de la nueva ley dispone que:

"...el término de ciento veinte días previsto por el inciso primero de su artículo 318 sólo es aplicable a los recursos de revocación y de reposición, ..., al decidir los cuales "la autoridad administrativa" resuelve recursos interpuestos "contra sus decisiones. Dicho término no rige para la resolución de los recursos jerárquicos de anulación y de apelación..., los cuales tienen por objeto decisiones no adoptadas por los órganos que resuelven dichos recursos...".

Según indicamos más arriba, esta norma excluye a los órganos que deben resolver los recursos subsidiarios de la obligación establecida en el art. 318 de resolver en un plazo de 120 días, permitiendo así fijarles por ley un plazo menor. Si bien la Ley 17.292 no indica expresa y directamente cuál será en adelante dicho plazo, sí lo hace indirectamente mediante una disminución de los plazos totales para el agotamiento de la vía administrativa. Analizaremos este punto en el siguiente numeral.

3.2. Plazo para el agotamiento de la vía administrativa

El art. 41 de la Ley 17.292 otorga una nueva redacción a los arts. 5 y 6 de la Ley 15.869. La nueva redacción del art. 5 reza:

"A los ciento cincuenta días siguientes al de la interposición de los recursos de revocación o de reposición, a los doscientos días siguientes a la interposición conjunta de los recursos de revocación y jerárquico, de revocación y de anulación, o de reposición y apelación, y a los doscientos cincuenta días siguientes al de la interposición conjunta de los recursos de revocación, jerárquico y de anulación, si no se hubiere dictado resolución sobre el último recurso se tendrá por agotada la vía administrativa".

El nuevo inciso 1 del art. 6 de la Ley 15.869 a su turno reza:

"Vencido el plazo de ciento cincuenta días o el de doscientos, en su caso, se deberán franquear, automáticamente, los recursos subsidiariamente interpuestos, reputándose fictamente confirmado el acto impugnado".

Los textos transcriptos suponen que la autoridad competente para resolver los recursos subsidiarios dispone de un término de 50 días para pronunciarse sobre los mismos. El vencimiento de estos plazos sin resolución configura una denegatoria ficta, provoca el agotamiento de la vía administrativa y abre para el recurrente la vía jurisdiccional (es decir el recurso de anulación ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo).

Cabe destacar entonces que la gran novedad de la Ley 17.292 consiste en que en ningún caso el plazo para el agotamiento de la vía administrativa supera ahora los 250 días. Ese plazo máximo —que bajo el régimen anterior era de 450 días— rige cuando se recurre un acto administrativo mediante la interposición conjunta de los recursos de revocación, jerárquico y anulación. Dado que este último recurso no procede en el ámbito departamental, el plazo máximo para el agotamiento de la vía administrativa en dicho ámbito es ahora de 200 días (antes era de 300).

4. Modificación al inc. 2

del art. 6 de la Ley 15.869

Siguiendo con la tendencia de acotamiento de los plazos, el art. 41 de la ley que comentamos, introdujo una importante modificación al inc. 2 del art. 6 de la Ley 15.869, en cuanto a la obligación de la administración de dictar resolución expresa sobre los recursos que deba resolver. Refiriéndose a dicha resolución, la norma dispone textualmente que:

"Si ésta no se produjera dentro de los treinta días siguientes al vencimiento de los plazos previstos en el inciso primero, la omisión se tendrá como presunción simple a favor de la pretensión del actor, en el momento de dictarse sentencia por el Tribunal respecto de la acción de nulidad que aquél hubiere promovido".

Dicho en otros términos, la nueva disposición reduce a 30 días el término que anteriormente era de 60 para la configuración de una presunción simple a favor del recurrente, cuando una vez vencidos los plazos para resolver los recursos, la administración no haya cumplido con su obligación de expedirse sobre los mismos.

5. Consideraciones

finales

Creemos que uno de los grandes aciertos de la Ley de Urgencia II consiste en haber procurado que el administrado obtenga un pronunciamiento en un plazo razonablemente más corto que el que regía bajo el régimen anterior. Asimismo se procuró evitar dilaciones en las resoluciones de la Administración, mediante el acortamiento del plazo de gracia que se le concede para dictar resolución expresa una vez vencidos los plazos para el agotamiento de la vía administrativa. Ambos son gratos aciertos del legislador a favor y en protección de los derechos del administrado.