Preferencias comerciales

The Economist

"El comercio va tras la bandera" era uno de los lemas del imperio británico: los barcos cañoneros y los soldados ingleses abrieron el camino para los comerciantes y los fabricantes (aunque, en ciertas ocasiones, la secuencia fue a la inversa). Sin embargo, mucho después que cayeron las banderas de los imperios de Europa, las políticas comerciales del continente todavía ofrecen más que una salutación a su legado colonial.

A través de una sucesión de acuerdos de comercio —el primero de ellos suscrito en Yaoundé, Camerún, en 1963; luego en Lomé, Togo, en 1975; y finalmente en Cotonou, Benin, en el año 2000— la Unión Europea (UE) y su predecesora han mantenido sus mercados abiertos para sus ex colonias del África, el Caribe y las islas del Pacífico (ACP). Actualmente las preferencias de la UE benefician a 77 países—de habla francesa, inglesa y portuguesa— a los cuales la UE compró el año pasado mercaderías por un valor de 28,3 mil millones de euros (35,1 mil millones de dólares).

Los convenios de Lomé concedieron a los países ACP un acceso preferente al mercado de la UE (además de una abultada ayuda), sin pedir mucho como contrapartida. Pero eventualmente estos pactos tropezaron ante la Organización Mundial del Comercio (OMC), ya que constituyen una discriminación contra países —algunos de ellos pobres— que no fueron colonizados por una potencia europea. Por ese motivo, el acuerdo de Cotonou contempla más concesiones mutuas en las relaciones de la UE con los países ACP. Si han de mantener sus privilegios más allá del año 2007, dichos países tendrán que otorgar reciprocidad, reduciendo sus aranceles sobre "sustancialmente todas" las importaciones provenientes de la UE. Esto implicaría en la práctica solamente los dos tercios para algunos países, durante un período "razonable", que podría ser de doce años o más.

Este tímido ímpetu hacia la "reciprocidad" es altamente discutible. Se acusa a la UE de obligar a abrir los mercados a algunos de los países más pobres del mundo, con el objeto de fomentar sus intereses comerciales. No se trata exactamente de la diplomacia de los cañoneros, manifiestan los críticos, pero de todas maneras sería una especie de juego de poder económico.

Para aquietar estas sospechas, el gobierno británico se sintió obligado en el mes de marzo a renunciar a todas sus ambiciones "mercantilistas" en sus negociaciones con el grupo ACP. De igual forma, exhortó a la UE a "abandonar todo interés agresivo" en dichos países, permitiéndoles que ellos adopten sus "propias decisiones respecto al calendario, el ritmo, la secuencia y la cobertura de los productos para la apertura de sus mercados". Pero no todos los europeos son tan condescendientes. En un memorando que se filtró al periódico británico "Guardian" a principios del mes pasado, Mogens Peter Carl, un alto funcionario de comercio de la Comisión Europea, describió la declaración de Gran Bretaña como un "vuelco inoportuno", atribuible a una enérgica presión por parte de las organizaciones no gubernamentales y de las celebridades en su carrera hacia las elecciones generales británicas.

¿Están en lo cierto las instituciones de beneficencia y las celebridades al oponerse a la "reciprocidad"? Una simulación efectuada por un grupo de economistas en la Comisión Económica de las Naciones Unidas para África alerta que las industrias de baja y media tecnología del África subsahariana podrían deshacerse de la mitad de su mano de obra no calificada, si la protección que usufructúan fuera rebajada al nivel de la UE. Pero "esta moneda" también tiene otra cara. Las empresas y los consumidores africanos se beneficiarían de las mercaderías más baratas que vendería la UE. Conforme a un simple cálculo implicando el antes y el después, la eliminación de los aranceles sobre las importaciones provenientes de la UE reportaría ganancias a los consumidores por un valor de 57,6 millones de dólares en Mauricio, 113,3 millones de dólares en Nigeria y 71,5 millones de dólares en Ghana, estiman los economistas de la ONU.

Si bien los consumidores se beneficiarían, la rebaja de aranceles privará de ingresos a los gobiernos. En la opinión de Christopher Stevens y Jane Kennan, del Instituto de Estudios para el Desarrollo de la Universidad de Sussex, unos tres cuartos de los países ACP podrían perder 40% o más de los ingresos por concepto de los gravámenes que cobran sobre las importaciones de la UE. Otros impuestos podrían ser introducidos para cubrir el desajuste, pero pocos son tan fáciles de cobrar como los aranceles. Por ejemplo, Granada, introdujo el impuesto al valor agregado en 1986. Pero tras su fracaso en hacerlo funcionar, volvió a cobrar impuestos sobre las mercaderías que arriban a puerto.

TODAVÍA PRINCIPIANTES. Los críticos de la UE sostienen que los países ACP necesitan retener cierto amparo detrás del cual puedan hacer crecer sus industrias incipientes, tal como lo hicieron antes que ellos los tigres del Asia Oriental. Sin embargo, el Convenio de Lomé de 1975 les concedió precisamente eso: un generoso acceso a los mercados de la UE y ninguna obligación de abrir sus mercados domésticos. Treinta años después, las industrias incipientes todavía tienen que crecer. En efecto, la participación de los países ACP en el mercado de la UE ha disminuido, desde un 8% en 1975 a menos de 3% en el momento del acuerdo de Cotonou.

El gobierno británico no niega que los países pobres puedan beneficiarse de la liberalización del comercio. Pero no quiere violentar el ritmo. Hay cierta sabiduría en este punto de vista. Como la mayoría de las reformas, no es probable que la reducción de aranceles rinda frutos, a menos que los gobiernos nacionales se comprometan a ello.

Pero a algunos les inquieta que la posición permisiva de Gran Bretaña pueda por sí misma debilitar este compromiso. Un gobierno en favor de la liberalización tradicionalmente confía en su grupo de presión en materia de exportaciones para endurecer su postura. Los exportadores saben que los gobiernos extranjeros no les abrirán los mercados, a menos que su propio gobierno tome la misma medida en el ámbito nacional. Pero como el mundo rico ya ha otorgado a los exportadores de los países ACP gran parte de lo que quieren, ellos no están tan interesados en ejercer presión en favor del libre comercio en sus naciones. Caglar Ozden y Eric Reinhardt, del Banco Mundial, demuestran que es más probable que los países apliquen la apertura después de haber sido excluidos de los esquemas preferenciales unilaterales. A manera de ejemplo, cuando Chile fue dejado fuera del sistema de preferencias estadounidense en 1988, rebajó el promedio de sus aranceles del 20% al 15%, en un esfuerzo para disminuir el costo de los insumos.

No obstante, los argumentos en torno a la reciprocidad no van a la parte medular del tema. Un orden comercial liberal se basa en el principio de que los países no mantienen favoritos, aun cuando el favoritismo sea recíproco. Como lo estipulan los artículos constitutivos de la OMC, "toda ventaja, favor, privilegio o inmunidad" otorgada a un miembro debe ser extendida a todos. La cláusula de "la nación más favorecida" es el principio más apreciado del sistema mundial de comercio. La preservación de este legado liberal es mucho más valiosa que la herencia colonial trasmitida desde Yaoundé hasta Lomé y Cotonou.