OPINIÓN

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El 14 de julio pasado, además de celebrarse un nuevo aniversario de la toma de la Bastilla en Francia, la Comisión Europea (CE) anunció que introducirá un mecanismo de ajuste a las emisiones de carbono de ciertas importaciones (Carbon Border Adjustment Mechanism en inglés, o CBAM). Un arancel. Si bien está previsto que el CBAM empiece a funcionar en 2026 y de forma gradual, podría tener grandes consecuencias para el mundo si realmente incentiva a otros países o empresas a tomar decisiones para reducir las emisiones. Es un experimento a seguir de cerca.

¿Qué es?

Más allá de que todavía quedan muchos detalles por aclarar en cuanto a cómo funcionará en la práctica, el CBAM es algo que se esperaba. En 2005, cuando la Unión Europea (UE) introdujo un mercado de emisiones de carbono —limitando la cantidad de emisiones de ciertas industrias y creando un mercado de certificados de carbono— también otorgó beneficios adicionales (como permisos gratis) a sectores muy intensivos en emisiones que, de lo contrario, se verían en desventaja con competidores extranjeros por un factor (la contaminación) que en la mayoría de los países no tiene un precio. Los sectores cubiertos por el CBAM incluyen el cemento, el aluminio, el acero, los fertilizantes y la generación eléctrica.

La UE, como lo planteó en su momento, limitará más el número de emisiones posibles en los próximos años, comenzará a reducir los beneficios actualmente otorgados a estos sectores e introducirá el CBAM como contrapartida. En lugar de dar beneficios a industrias domésticas, lo que hará es cobrarle un adicional a quienes exportan estos productos a la UE. En la práctica los importadores de estos productos deberán comprar certificados de carbono.

¿Qué se busca y qué esperar?

Primero, el CBAM busca que las empresas europeas no relocalicen su producción hacia países donde no hay un precio del carbono establecido, o donde es muy bajo (lo que en inglés se conoce como carbón leakage o “fuga de carbono”). Segundo, se busca fomentar que empresas en otros rincones del mundo incrementen sus medidas e inversión en energías y procesos más limpios y nivelar condiciones entre países. Se espera que funcione como incentivo.

Sin embargo, el mecanismo podría generar algunas consecuencias adversas. Las empresas europeas podrían pasar a importar productos con mayor valor agregado no afectados por el mecanismo, en lugar de los insumos (como cuando una tarifa de importación aplica a un producto específico pero no aplica a otro muy parecido). O que las empresas exportadoras focalicen sus productos más limpios para el mercado europeo sin cambiar necesariamente sus prácticas medioambientales. Además, el CBAM podría también afectar más a empresas pequeñas (con costos de transacción que pueden ser más onerosos que para empresas grandes), en particular en países en desarrollo.

El mecanismo incluiría también algunos elementos discutibles. Por ejemplo, si no se conoce la intensidad de emisiones del proceso de producción del bien en cuestión, entonces se le asignaría una intensidad igual al promedio de las empresas europeas con mayor intensidad de emisiones (es decir, las más contaminantes por unidad producida) (1).

Otros críticos también dicen que el CBAM podría dar lugar a políticas nacionalistas para proteger ciertos sectores. (Rusia está entre ellos, dado el volumen de combustibles fósiles que exporta a la UE, por ejemplo.) Ante esto, la CE dice que el CBAM no es una imposición de una tarifa de importación, que no es un impuesto, sino parte de la política medioambiental de la UE (2). Aunque en efecto funcionara como un arancel.

Quienes apoyan el libre comercio entre países —y se oponen en general a sumar impuestos al comercio, dado que pueden generar numerosas distorsiones y equilibrios ineficientes— tienen sus dudas sobre esto. Sin embargo, también es cierto que mientras no se internalizan las emisiones de carbono, como sucede en muchos países, tampoco hay una provisión eficiente de emisiones. Por el contrario, la externalidad negativa también genera una distorsión en el mercado donde hay bastante consenso que es un caso donde el Estado debe intervenir para corregir dicho problema (la sobreproducción de emisiones, es decir, contaminación en exceso a una cantidad socialmente eficiente).

The Economist por ejemplo, una revista abanderada del libre comercio, dice que “los problemas con las tarifas de carbono no son morales ni económicos sino políticos y prácticos.” El mecanismo implica cuantificar las emisiones asociadas a las importaciones de los sectores en cuestión y hasta qué punto (cuánto y a qué precio) esas emisiones están ya afectadas por un precio al carbono en el país de origen. Hacer esto implica un soberano nivel regulatorio y una complejidad de estimaciones y “papeleos,” sumado a los costos asociados de hacerlo. Costos que podrían trasladarse a consumidores.

La UE plantea un mecanismo que parece sensato a nivel técnico, que busca un objetivo que creo es loable e importante. Sin embargo, parece claro también que ponerlo en marcha implicará rispideces políticas —tanto dentro como fuera de la Unión— como desafíos en su implementación.

¿Implicancias para Uruguay?

En principio el CBAM no afectaría a las exportaciones uruguayas de manera directa porque Uruguay no exporta los productos donde se enfoca el mecanismo. Incluso para exportadores que puedan ser afectados, el CBAM comenzaría a entrar en funcionamiento por 2026 y de forma gradual. Sin embargo, y asumiendo que el mecanismo funciona bien y su implementación es viable en la práctica, entonces es de esperar que la UE se mueva más y más en esta dirección con los años, expandiéndose a otros sectores. Por eso, aunque no parece ser una “amenaza” tan cercana, es bueno ver cómo evoluciona este tema dado que será un gran experimento para el mundo, con potencial revolucionario.

1) “Carbon and capture,” The Economist, 15 de julio de 2021.
2) “EU plan for world’s first carbon border tax provokes trading partners,” Financial Times, 16 de julio de 2021.