La normativa ambiental se cumple con un enfoque demasiado administrativo

La historia muestra que pretender sostener el desarrollo sin proteger los recursos naturales como un tesoro es un verdadero suicidio. Por eso es necesario incorporar herramientas de gestión ambiental en todas las organizaciones empresariales públicas y privadas, tan naturalmente como quien incorpora la administración financiera o la de recursos humanos, dijo el magíster Aramis Latchinian, director de Geo Consultores Ambientales y ex director de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (Dinama). En diálogo con ECONOMIA & MERCADO, el entrevistado también analizó, entre otros temas, la actual eficiencia de los controles ambientales del Estado, las políticas empresariales en esta materia durante la crisis económica y la relación entre medio ambiente y economía. A continuación se publica un resumen de la entrevista.

—¿Qué compromiso tiene asumido la sociedad uruguaya con la problemática ambiental?

—Existe un compromiso fuerte que se expresa en la movilización de las comunidades locales en torno a problemas ambientales, en la acción de organizaciones no gubernamentales (ONG), en actividades de voluntariado vinculadas a la organización y la educación ambiental. Ese compromiso es la mayor garantía que tiene la sociedad en materia de protección ambiental y creo que es competencia del Estado promover y canalizar estos esfuerzos.

—¿Se cumple la normativa vigente en materia ambiental?

—En términos generales se cumple la normativa vigente, aunque algunas veces con un enfoque demasiado administrativo. Contar con las habilitaciones correspondientes no es necesariamente una garantía de buen desempeño ambiental. Debería existir un mayor control desde las intendencias municipales, con un carácter más intrusivo en los procesos productivos y con un enfoque preventivo.

—¿Cuán efectivos son los controles que realiza el Estado?

—No es posible realizar controles excelentes sin descentralizar la gestión ambiental. Los controles verdaderamente preventivos se realizan a nivel local. Las alertas tempranas las dan las comunidades locales y las intendencias. Los controles que se realizan sin el protagonismo de los actores locales —como, por ejemplo, intendencias, comunidad, ONG— carecen de uno de los enfoques necesarios: el enfoque de quien habita el ecosistema.

—Todavía no se ha reglamentado la Ley General de Protección del Medio Ambiente (Nº 17.283) promulgada el 5 de diciembre del año 2000. ¿Qué valor tiene aprobar normativas ambientales sin implementar su regulación?

—No soy especialista en aspectos normativos, pero considero que la Ley General de Protección del Ambiente es una excelente herramienta que pretende crear un amplio marco de acción y establecer los principios que regirán toda norma ambiental en Uruguay. Se trata del derecho de los ciudadanos a vivir en un ambiente saludable, la prohibición a las personas para realizar actos que depreden o contaminen, la responsabilidad del Estado en la prevención de deterioros del medio ambiente. Como su nombre lo indica se trata de una ley general, que no necesariamente debe ser reglamentada. Sin embargo, esa falta de reglamentación a veces sirve de excusa para no aplicarla, lo que no quiere decir que sea imposible utilizarla. Cuando estuve al frente de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (Dinama), esta ley fue muy útil en mi trabajo.

—¿Podría citar algún ejemplo al respecto?

—Por ejemplo se reglamentó y restringió severamente la liberación del maíz transgénico MON 810, pese a que contaba con el visto bueno de varios ministerios, mediante la aplicación del principio precautorio consagrado en la Ley General de Protección del Ambiente. Según el artículo 23 de esa ley, ante las dudas de la inocuidad ambiental de un organismo genéticamente modificado, no se lo autorizará hasta contar con las garantías suficientes. De esa forma se exigió una serie de estudios previos a la liberación del maíz transgénico y se estableció, entre otra cantidad de condiciones, un perímetro de seguridad en los predios cultivados con esas semillas para evitar la hibridación con especies nativas.

Ambiente y crisis

—¿Debería flexibilizarse la aplicación de la legislación ambiental en épocas de crisis económica para permitir que las empresas sobrevivan y no se pierdan empleos?

—Por el contrario, la preservación ambiental consigue mercados, las reglas claras en materia ambiental atraen inversiones serias y la gestión ambiental ahorra recursos en forma directa. Estos conceptos no sólo se refieren a los períodos de crisis; son para todas las épocas.

—¿Cuál fue la política de los empresarios uruguayos en materia ambiental durante la reciente crisis que vivió la economía uruguaya?

—En el período más severo de la recesión, coexistieron dos estrategias desde el punto de vista ambiental. Por un lado, hubo empresas que asumieron a priori que no podían cumplir con los compromisos ambientales por razones económicas y, por otro, hubo muchos empresarios que entendieron que la gestión ambiental era una oportunidad para enfrentar una situación de crisis. Hay varios ejemplos de compañías que lograron valorizar sus productos exportables al poder acceder a mercados más exigentes durante aquella etapa crítica en base a buenas prácticas en materia ecológica, sin que esto les exigiera mayores inversiones. Recuerdo el caso de algunas empresas productoras de cítricos en Paysandú, como Urudor, que decidieron desarrollar plantaciones orgánicas con la certificación correspondiente y que hoy exportan esos productos a los mercados europeos con precios mejores que los de las naranjas comunes. También grandes curtiembres, como el caso de Paycueros, adoptaron medidas de gestión ambiental concretas como una forma de disminuir pérdidas y mejorar sus procesos industriales.

—¿Qué ocurrió con las empresas que optaron por solicitar al Estado flexibilidad en sus controles ambientales o directamente no cumplieron con la normativa ambiental?

—Tengo la impresión que, en general, los técnicos de la Dinama son muy rigurosos en sus inspecciones. Estos funcionarios son profesionales capacitados que no hacen diferencias entre una situación y otra. Por esa razón no se reflejaron en los controles ambientales las posibles decisiones genéricas del gobierno de tener más o menos flexibilidad en determinados temas.

—Más allá de que la Dinama cumpla cabalmente sus funciones, ¿no puede haber casos en que las sanciones a los infractores queden sin aplicar por una decisión que tomen las más altas jerarquías?

—Serían casos muy aislados, porque en esto juegan un rol muy importante la actitud de los vecinos y los mecanismos de control externo como, por ejemplo, las ONG, los medios de comunicación, etc. Si los técnicos de la Dinama recomiendan explícitamente el cierre de una empresa porque representa un riesgo para el ambiente, es muy difícil que un jerarca político tome la decisión contraria porque los damnificados reaccionarían públicamente contra la medida oficial.

Descentralización

—¿Han destinado los sucesivos gobiernos recursos financieros medianamente aceptables para tomar medidas eficientes de mejora ambiental?

—Creo que los montos asignados han sido importantes; tal vez las deficiencias de gestión ambiental en el Estado se deben más a falta de organización que a falta de dinero. La Dinama funciona con decenas de técnicos en Montevideo y algunas oficinas en el Interior, sin planes claros de trabajo y con un personal administrativo con muy poca capacitación específica. Eso no es eficiente para una problemática nacional ubicada principalmente fuera de la capital; creo que ese tema es una preocupación de las autoridades actuales y que están trabajando en ello. Aunque sé que es muy discutible, considero que la Dinama debería descentralizarse completamente, operar dentro y desde los ministerios que estén relacionados con el medio ambiente, en todas las intendencias y destinar parte del presupuesto de esa Dirección a cada dependencia ministerial y a cada gobierno departamental. El esfuerzo presupuestal tendría que estar enfocado a fortalecer esos procesos de descentralización mediante la designación de técnicos calificados, la capacitación de los funcionarios, la inversión en equipamiento en el área de gestión y control ambiental de las intendencias, de las empresas públicas, etc.

—Entonces, ¿cuál debería ser el rol de la Dinama?

—La Dinama debería ser fundamentalmente un catalizador para dichos procesos, con lo cual se podría transferir un número considerable de sus técnicos a dependencias estatales que actualmente no tienen capacidad de decisión ni relevancia en la política ambiental. Como los sueldos de estos funcionarios, que poseen altos niveles de calificación son bajos, resulta muy difícil retenerlos en la administración pública y exigirles un compromiso mayor como sería su traslado al Interior. Sin embargo, una mejora salarial permitiría llevar a muchos técnicos valiosos a los lugares donde verdaderamente se los requiere, lo cual contribuiría a un desarrollo equilibrado de la gestión ambiental estatal. De esta manera, a mediano plazo, la Dinama trabajaría igual que en muchos países desarrollados: como una oficina técnica pequeña y altamente especializada, coordinando los esfuerzos de gestión ambiental de todo el Estado.

Gestión ambiental

—¿En qué sectores se ha puesto mayor énfasis para mejorar la gestión ambiental?

—Hasta ahora la gestión ambiental se ha centrado en la industria y no ha reparado en el agro. A veces se supone que la actividad agrícola es ambientalmente más limpia, pero alcanza con analizar la presencia de plaguicidas en los cuerpos de agua de algunas zonas del país para constatar que es sólo un prejuicio. Si bien hay que ser muy cautos al discutir los efectos ambientales de las prácticas productivas en el campo uruguayo, ya que hablamos de la base de nuestra economía, debemos ser suficientemente responsables para alertar sobre los desequilibrios ecológicos que pueden poner en riesgo los recursos que la sustentan.

—¿Cuáles son los problemas ambientales que más afectan al medio rural en Uruguay?

—La economía de Uruguay, básicamente la actividad agropecuaria, depende de la tierra, que constituye nuestra mayor riqueza económica. Sin embargo, las malas prácticas agrícolas acumuladas han ido deteriorando nuestros suelos. Según datos oficiales de la OEA y la OPP, el 80% del suelo productivo uruguayo tiene algún grado de erosión y el 30% tiene un grado de erosión preocupante. Estos procesos se ven acelerados por el excesivo pastoreo, la tala del monte fluvial, la forestación inadecuada, el uso excesivo de agroquímicos, por lo que es imprescindible que exista capacitación y controles ambientales sobre este tipo de actividades. Tal vez la pérdida de suelos productivos por erosión es, en el mediano plazo, la mayor amenaza ambiental del país y el problema con mayor incidencia en la economía.

—¿Cómo evalúa el uso de plaguicidas y agroquímicos en el campo uruguayo?

—Si bien los plaguicidas organoclorados han sido prohibidos y sólo los encontramos en los ecosistemas producto de los procesos de bioacumulación a lo largo de años, periódicamente la prensa nos da la mala noticia de mortandades de peces en cursos de agua del Interior, que suelen suceder por el efecto agudo de plaguicidas, sobre todo organofosforados, poco persistentes en el ambiente, pero de alta toxicidad por períodos cortos de tiempo.

En cuanto a los agroquímicos, está muy extendido el uso del glifosato, un herbicida muy eficiente para los cultivos de soja. Como la mayor parte de la soja sembrada en casi 300.000 hectáreas en Uruguay es transgénica y resistente al glifosato, muchos productores utilizan este herbicida en función de su precio más que de la necesidad real de su uso o de sus efectos secundarios sobre el ambiente.

—¿Qué problemas ecológicos ha causado la actividad forestal?

—No se conocen con exactitud porque desde hace veinte años se promueve la forestación sin un estudio de impacto ambiental para todo el sector, sin una evaluación en la materia para cada emprendimiento forestal y sin ninguna participación de las autoridades ambientales. A esta altura la industria forestal ha generado suficiente experiencia en Uruguay y parecería más que prudente evaluar los efectos sobre el equilibrio ecológico hasta el momento y diseñar las medidas de mitigación necesarias y de prevención de nuevos impactos. En mi opinión, la experiencia profesional y los conocimientos de la directora nacional de Dinama en este tema podrían ser un factor decisivo para que esta situación se comience a revertir.

—¿Qué otros factores podrían contribuir a mejorar la situación ambiental del agro?

—Si bien las causas de esos problemas radican en la falta de gestión ambiental en el campo, también existen experiencias de muy buena gestión ambiental en emprendimientos productivos, con excelentes resultados económicos. Las condiciones actuales son muy adecuadas para replicar esas experiencias y desarrollar políticas de gestión ambiental vinculadas a los procesos productivos. Ello implica políticas coordinadas de todos los actores públicos y privados, abarcando todo el espectro de acciones necesarias, desde aprobar nuevas normativas hasta certificar y posicionar los productos naturales del campo uruguayo en los mercados más exigentes. Sólo que no hay que dormirse.

Variable económica

—¿Qué instrumentos económicos son los más efectivos para mejorar la gestión ambiental?

—Existen dos niveles de respuesta para esta pregunta. En primer término, los grandes cambios de carácter estratégico en materia ambiental se lograrán con educación, y no necesariamente con educación ambiental. Me refiero a la Educación con mayúscula, es decir mediante la adquisición de valores, tales como solidaridad y respeto. Esta siempre es una buena inversión. En segundo lugar, los cambios concretos a corto plazo, sobre todo aquellos vinculados a la gestión ambiental en los procesos productivos, están más asociados a los incentivos y a la promoción (exoneraciones impositivas por buenas prácticas ambientales, aperturas de mercados por certificaciones, etc.) que a la fiscalización del desempeño ambiental. Por lo tanto, el Estado debe lograr transmitir al sector productivo la idea de que "proteger el medio ambiente es un buen negocio".

—¿Qué valor pecuniario puede tener el medio ambiente en Uruguay?

—En cuanto a calcular el valor pecuniario del medio ambiente de un país, no conozco experiencias que hayan llegado a tal punto y no creo estar de acuerdo con ese ejercicio. Sí creo que es posible aproximar una valoración pecuniaria de los servicios ambientales. De esto se encarga una rama de las ciencias económicas: la economía ambiental. Se me ocurre que haría falta, en primer lugar, la confección de un listado con todos los servicios ambientales con los que se cuenta, y luego aplicarles los métodos de valoración.

Los métodos de valoración son diversos, utilizándose estrategias indirectas para definir el valor monetario de los servicios ambientales. Estos métodos y la asignación de valor monetario a estos servicios responden a la necesidad de contar con un parámetro que sirva para comparar valores. Por ejemplo, si efluentes cloacales escurren superficialmente hacia una laguna, se puede calcular el valor del servicio de depuración de esos efluentes, que generalmente tienen un alto contenido de nitrógeno y fósforo, en términos de incremento de costos de potabilización de las aguas y/o en términos de valor de la reducción de la pesca, etc.

—¿Qué desafíos tiene la economía uruguaya en materia ambiental a corto y mediano plazo?

—El gran desafío es el desarrollo sustentable. Esto significa que "la explotación que hagamos de los recursos naturales no ponga en riesgo su disponibilidad para las futuras generaciones" según el informe Brundtland de la ONU. El desarrollo debe sostenerse en tres patas: ambiental, económica y social. Ocurre a menudo que en tiempos de crisis profundas la sustentabilidad ambiental es relegada por la sustentabilidad económica y la sustentabilidad social. Sin embargo, la historia muestra que pretender sostener el desarrollo sin proteger los recursos naturales como un tesoro es un verdadero suicidio. En ese caso, las futuras generaciones encontrarán un desierto en lugar de la diversidad que nosotros explotamos. En definitiva, el gran desafío es no ceder ante la tentación de sobreexplotar los recursos naturales para dar respuesta a las urgencias económicas y sociales. Para esto la única receta que conozco es incorporar herramientas de gestión ambiental en todas las organizaciones empresariales públicas y privadas, tan naturalmente como quien incorpora la administración financiera o la de recursos humanos.

—¿Cómo podría articularse una política de desarrollo económico y gestión ambiental en Uruguay?

—No habrá desarrollo económico si no existen políticas de gestión ambiental, a lo sumo habrá un crecimiento coyuntural determinado por ventajas de mercado. Pero, para que exista desarrollo sostenido, el mismo debe estar enmarcado dentro de políticas de prevención del deterioro ambiental.

—¿No se debería poner énfasis en las políticas de control ambiental para esa articulación?

—Justamente el enfoque del Estado con respecto al sector productivo desde el punto de vista ambiental históricamente ha sido de fiscalización y control, lo cual resulta muy ineficiente. Si las empresas quisieran engañar a las autoridades oficiales sobre su desempeño ambiental, podrían hacerlo con relativa facilidad. Los procesos industriales son cada vez más complejos y quienes los conocen mejor son los profesionales responsables de esos procesos en las empresas. Es muy difícil para un técnico de la Dinama tener una visión global y exhaustiva del desempeño ambiental de cada empresa en una visita de inspección. En consecuencia, el concepto de fiscalización como forma de mejorar el desempeño ambiental es muy relativo.

La promoción de las buenas prácticas ambientales por parte del Estado resulta mucho más eficiente. Me refiero a herramientas genuinas de mejora del desempeño ambiental como, por ejemplo, el otorgamiento de exoneraciones impositivas que premien a los emprendimientos que demuestren alcanzar niveles ambientales por encima de determinados límites de desempeño ambiental establecidos en las normas legales.

Creo, además, que el Estado debería prestar especial atención a la producción de bienes y servicios que aseguren un buen desempeño ambiental, para promoverlos internacionalmente; por ejemplo P+L (producción más limpia) en la industria, producción orgánica, playas certificadas, entre otras herramientas, ya que existe en el mundo un mercado creciente para bienes y servicios (alimentos, turismo, etc.) con certificaciones de gestión ambiental.

—Uruguay ocupó el tercer lugar detrás de Finlandia y Noruega en el Índice Ambiental 2005 de un estudio elaborado por las Universidades de Yale y Columbia de Estados Unidos. ¿Se puede confiar en esa posición en el ranking mundial si se observa la situación de los arroyos Miguelete, Pantanoso y Carrasco, los sitios en donde se vierte la basura de Montevideo, etc.?

—Por supuesto que ese estudio es confiable. Los institutos que desarrollan este trabajo son de primer nivel, lo que sucede es que a veces confundimos "calidad ambiental" con "desempeño ambiental". La calidad ambiental puede ser buena en Uruguay porque hay muy pocas industrias, porque se dispone de mucha agua y porque aumentó la masa boscosa del país en lugar de disminuir como en otros países. Si bien eso no significa que nuestro desempeño ambiental sea excelente, denota que tenemos muchos recursos ambientalmente valiosos.

Por otra parte, aunque siempre se mencionan el Miguelete y el Pantanoso como ejemplos para referirnos a la contaminación de aguas, le aseguro que esos son problemas ambientales menores respecto a otros que existen en el país. En realidad, tenemos una visión muy antropocéntrica de los problemas ambientales en Uruguay. Nos preocupamos por los efectos de la contaminación que se perciben en los centros urbanos, o sea donde reside el 90% de la población, pero la polución de esos arroyos es mayoritariamente de origen orgánico, los residuos domiciliarios son materias biodegradables en muchos casos, etc. Si bien, en general, estos suelen ser temas preocupantes, los grandes problemas ambientales en nuestro país están asociados al agro, la erosión de los suelos, la pérdida de biodiversidad. En definitiva, creo el posicionamiento de Uruguay en este ranking es importante no para creernos que somos los mejores, sino para identificar dónde están las áreas en que debemos mejorar.

Aramis Latchinian, uruguayo, 41 años, se graduó como licenciado en oceanografía biológica de la UdelaR, magíster en ciencias ambientales de la Universidad del Zulia (Maracaibo, Venezuela) y especialista en gestión ambiental del Instituto Uruguayo de Normas Técnicas. Fue director de la Dinama durante 2003. Ha dirigido empresas de producción acuícola en el exterior y actualmente es director de GEA Consultores Ambientales. Además, tiene actividad docente en Uruguay y Europa y participa en ONG dedicadas a temas medioambientales.