El sistema de seguridad social ha estado en el centro de debate en los últimos años y seguramente seguirá siendo un tema relevante en la discusión de políticas públicas. El economista Sebastián Fleitas, junto a dos colegas, evaluó el rol y los efectos de contar con una administradora de propiedad estatal, como República AFAP. Concluyen que su presencia determina que las comisiones que se cobran en el sistema sean “más bajas” y la rentabilidad “algo más alta”. Sin embargo, encuentra ineficiente el rol de la administradora pública como “ente testigo”, en un mercado segmentado como el existente en Uruguay. A su vez, plantea otras opciones para sacarle mayor rédito al sistema de ahorro individual. A continuación, un resumen de la entrevista.

— ¿Cuál fue el objetivo de este trabajo?

— Las empresas de propiedad estatal son siempre una discusión de economía; se utilizan con distintos objetivos, como solucionar fallas de mercado, por ejemplo; pero uno de los motivos es para, de alguna forma, disciplinar a las empresas privadas. Es la idea del ente testigo, o sea, una empresa de propiedad estatal que se pone a competir con privadas, con la intención de mejorar la competencia. Nosotros decidimos estudiar el caso de las AFAP, donde la empresa de propiedad estatal existe por ley desde un primer momento, porque fue condición para que las privadas pudieran abrir las puertas. Es un trabajo que hicimos con Pablo Blanchard y con Rodrigo González, donde analizamos el funcionamiento de dicho mercado con una empresa de propiedad estatal.

— ¿Qué fue lo que encontraron?

— A partir de un trabajo donde usamos datos, estimamos distintos parámetros de la economía que reflejan las decisiones de los consumidores y los costos de las empresas, nos planteamos qué hubiera pasado si no hubiera existido República AFAP. Encontramos básicamente que si no hubiera existido la AFAP estatal, las privadas hubieran cobrado más caro.

— ¿Por qué?

— Básicamente, eso tiene que ver con las restricciones o la fricción en la demanda la gente; o sea, la provisión privada de bienes funciona cuando se tienen consumidores muy activos que básicamente están eligiendo la mejor opción y las empresas compiten intensamente para buscar ser la mayor; pero en este caso tenemos una competencia que no es tan intensa, pues son pocos actores en un sistema donde es complicado participar y consumidores a los que les cuesta mucho moverse. Si uno observa la cantidad de cambios que hay, son muy escasos; un sistema con poco movimiento de consumidores eligiendo las mejores opciones y pocas empresas compitiendo. Lo que vemos es que si no existiera la opción pública, los precios hubieran sido bastante más altos.

— Ustedes ubican esa diferencia de precios en un 16%...

— Sí, pero hay que tener cuidado con esa falsa sensación de precisión en trabajos académicos. Nuestro modelo tiene varios supuestos, por eso es preferible no hacer tanto hincapié en la cifra en sí. Ese número surge de nuestro modelo, nos da la idea de que subiría en forma significativa. Es mejor quedarnos con ese concepto.

— ¿Y cuál es el fundamento de esa diferencia de precios del servicio en la que concluyen?

— El motivo principal que encontramos es que República AFAP, en su objetivo, tiene dos componentes. Uno que es de beneficios, pero tiene otro que está internalizando el bienestar de sus consumidores. Esto lo vemos si uno revisa las minutas de República AFAP, aparecen referencias acerca de que se debería bajar el fee, que es lo que le cobran los consumidores. También aparecen referencias a un número mágico del 12% del retorno sobre los activos. Entonces, de acuerdo a nuestro modelo, si se dejara a República AFAP preocuparse solo por los beneficios, como la demanda que tiene es bastante inelástica, el precio que tendría que poner sería mucho más alto. Eso hace que las privadas miren el precio más bajo que pone República AFAP y también respondan estratégicamente bajando sus precios.

— ¿Pero hay una baja significativa en todos los agentes del mercado respondiendo a esa dinámica que ustedes refieren?

— Quizás no tanto, pero eso responde a que, básicamente, el mercado está bastante segmentado. Si uno mira hacia dónde se distribuyen los afiliados a las AFAP, lo que se observa es que los afiliados que tienen ingresos más altos, probablemente correlacionados con mayores niveles educativos, entre otras cosas, van a República AFAP, y los afiliados que tienen ingresos más bajos y con contribuciones más bajas, en general van a las privadas.

— O sea que esa segmentación, impide que los precios bajen más…

— Si yo estoy compitiendo con otro por precios y yo bajo el precio, el otro va a responder bajando sus precios. Eso, en equilibrio, es lo que debería pasar. Ahora, si cuando yo bajo mucho mi precio, al competidor no se le reducen demasiado sus clientes, va a responder bajando menos. Eso es lo que pasa en mercados segmentados.

— Visto desde la oferta, el servicio no ofrece una diferenciación significativa…

— Puede haber diferencias a partir de la fuerza de ventas, el marketing, etc. Pero lo más importante es la comisión que cobran y la rentabilidad que ofrecen. En el período que analizamos, cuando observamos la rentabilidad neta, lo conveniente para una persona que se mantuviera en una sola AFAP toda su vida, era ir a República AFAP. Otra estrategia, mejor, es básicamente comenzar en una administradora que cobrara comisión baja al principio, para ahorrar más rápido, y después pasarse a una AFAP que tuviera rentabilidad más alta, por más que cobrara un poquito más de comisión. O sea, arrancar en República AFAP y eventualmente moverse a una privada. Pero es muy poco significativo el porcentaje de personas que se mueve entre administradoras.
Lo interesante de esto es que podría haber una política pública, de parte del regulador, de buscar una mayor educación financiera de los aportantes, sugiriendo la posibilidad de moverse entre administradoras, buscando la mejor opción. De todos modos, en algunos mercados donde esto se ha intentado, se chocó con la inercia del público, al que le cuesta moverse. Otro elemento es que el público percibe a la administradora pública como un servicio de muy buena calidad, en términos generales.

— Y la existencia de la AFAP pública, termina incidiendo en las comisiones y rentabilidad de todo el sistema… 

— Sí, el modelo que desarrollamos nos confirma eso. Si no existiera República, las comisiones serían más altas y la rentabilidad algo más baja.
Pero la otra pregunta que nos hacemos: ¿es eficiente contar con un ente testigo, preocuparse más por el bienestar de los consumidores y no tanto por los beneficios?, ahí encontramos que no. O sea, pensar que República AFAP siga bajando las comisiones a sus afiliados, porque las competidoras van a acompañar, tiene un límite. En algún momento, aunque República siga bajando, las competidoras, que mantienen un conjunto de clientes muy inelástico, que no se va a mover, no acompañarán ese movimiento. Incluso pueden tener un movimiento en sentido contrario.

— Entonces, ¿qué tipo de acciones podrían ser más eficientes para reducir comisiones?

— La regulación que se hizo en 2018, donde se estableció que las instituciones no pueden cobrar más de 50% de la que cobra más barato —que al final de día es República— desde el punto de vista del bienestar tiene mejores resultados.
La regulación de precios funciona mejor que insistir con la empresa pública, en este caso al menos.
Cuando se establece ese tope, lo que se le dice a las privadas es que están cobrando muy caro y ahora tienen un límite. En principio está beneficiando a la gente que está en la privada, como vimos, en términos generales, la gente que tiene menores ingresos. De la otra medida, la de bajar las comisiones en República AFAP, quienes se benefician son solamente los afiliados a la administradora estatal, que en general son la gente más educada y de más ingresos. Entonces, desde el punto de vista distributivo también esas dos soluciones tienen aspectos muy distintos.

Leonardo Maine/Archivo El Pais

— A su juicio, ¿qué otras cuestiones podrían corregirse de cómo funciona el sistema en Uruguay?

— Básicamente, en Uruguay las AFAP son como una canasta de dos actividades. Por un lado están las cuentas y en otra canasta, la inversión. A mí me parece que, tener competencia en la parte de acumular el dinero en las cuentas genera poco valor. La competencia debería reducir costos y generar más innovación, y en esa etapa no parece haber mucho margen.
Distinto es en la inversión. Rentabilizar inversiones es complejo, se necesita un equipo técnico capacitado, hay diversas opciones. Por tanto, se podría estudiar cómo desacoplar esas dos tareas, similar a lo que se hace en Suecia. Pienso en un ente recaudador, que capta el ahorro, y después licita el dinero, dando las posibilidades a las empresas para ofrecer en qué invertir. No van por el cliente, sino por “el lote” que se licite y sacarle el mayor valor.

— ¿El debate se ha centrado demasiado en el nivel de ganancias de las administradoras?

— Es justo decir que las ganancias son limitadas, no debe mirarse esto como una mina de oro con grandes ganancias. Por lo tanto, medidas como la que señalé pueden reducir costos asociados a la etapa inicial.
Creo que medidas como las que señalamos pueden ser soluciones incrementales, basadas en evidencia, donde se puede avanzar. Cuando hablamos de reformas es importante saber cuánto dinero hay en juego. De qué estamos hablando, desprovisto de miradas ideologizadas, que han llevado a destinar más tiempo del razonable en estos temas en el debate público.