OPINIÓN

Las relaciones comerciales entre países nunca se han guiado exclusivamente por las relaciones de mercado. El sector agrícola, por ejemplo, estuvo excluido hasta 1986 de las negociaciones multilaterales de los Estados Unidos y los países europeos para satisfacer las demandas de sus grupos domésticos. Las sanciones comerciales fueron y son utilizadas como un medio para lograr objetivos no comerciales. Sin embargo, hasta mediados de la década de 2010, estos ejemplos se interpretaron como excepciones y se destacó la globalización como un ejemplo de integración de los mercados, especialmente después de la disolución de la Unión Soviética.

Las dificultades de las negociaciones en la Organización Mundial del Comercio (OMC), el ascenso de China en la economía mundial y las tensiones con Estados Unidos, el Covid-19 —que ha demostrado muchas veces cómo primaban los intereses nacionales sobre la cooperación comercial— y la guerra en Ucrania, han traído definitivamente el tema de la transformación en el campo geopolítico al comercio mundial.

Sin embargo, a diferencia del período de la Guerra Fría, las dos principales potencias mundiales ahora viven en el mismo espacio económico. En ese escenario, la agenda de comercio exterior de Brasil debe buscar, a partir de la definición de los intereses nacionales, la mejor estrategia para el país. Los inversionistas comienzan a analizar no solo los costos y beneficios económicos, sino también los riesgos geopolíticos agregados a los temas de la agenda ambiental internacional. En este contexto, la mejor estrategia es una posición neutral en el juego de las grandes potencias, la formación de alianzas con socios que defiendan un mundo multipolar guiado por principios multilaterales, y la búsqueda de estrechar lazos con socios de la región latina. Bajo la coyuntura actual, la política de comercio exterior necesita estar alineada con la política exterior, teniendo siempre como referencia el cambiante contexto geopolítico.

Del dominio del mercado a la geopolítica

Entre 1990 y principios de la década de 2010, el crecimiento del volumen del comercio mundial superó al del producto mundial (gráfico 1). Posteriormente, las dos tasas tendieron a presentar resultados similares. Habría contribuido al mayor dinamismo del comercio mundial en los años 1990-2010 el crecimiento de las cadenas globales de valor (CGV), identificado como un arreglo exitoso de la globalización. La fragmentación de la producción y los servicios permitió la reducción de costos a través de la asignación eficiente de recursos a nivel global.

Las CGV no se extendieron a todos los sectores productivos y parte de su crecimiento estuvo asociado a la intensificación de los lazos de interdependencia productiva entre China y Estados Unidos.

La expansión de las cadenas de valor mundiales requirió la reducción de las barreras transfronterizas a los bienes y servicios y la convergencia de las reglamentaciones nacionales. Se redujo el margen de autonomía de las políticas internas y prevaleció el tema de la reducción de los costos de transacción, desde una perspectiva de eficiencia del mercado global.

Los beneficios potenciales de participar en las cadenas de valor mundiales podrían ayudar a las economías pequeñas, pero no resolvieron los problemas de una trayectoria de desarrollo que permitiría a los países con economías más grandes de la trampa del ingreso medio. Este fue el principal tema para China, que comenzó a priorizar las inversiones en tecnología y la internacionalización de sus empresas a partir de 2010 en sus Planes Quinquenales, además de elegir el crecimiento del mercado interno como motor del crecimiento económico.

China no quería permanecer en la posición de piso de producción en las cadenas de valor mundiales.

La respuesta del presidente Obama fue la propuesta del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP), que sería una forma de asegurar el liderazgo de Estados Unidos en la integración productiva y en la definición de los estándares tecnológicos de las principales economías de la región (1).

El presidente Trump, apenas asumió en 2017, optó por retirar a EE.UU. del TPP, pero los países restantes ratificaron el acuerdo, que pasó a ser conocido como Acuerdo Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP). En lugar de la estrategia de contener la expansión china en Asia, Trump optó por iniciar una guerra comercial con China mediante el aumento de los aranceles de importación, un seguimiento riguroso de inversiones chinas en el país y prohibiciones sobre el uso de tecnologías chinas en áreas consideradas estratégicas, como las telecomunicaciones, como el uso del 5G. . En enero de 2020 entró en vigor un acuerdo donde China se comprometió a sumar US$ 200 mil millones en importaciones de Estados Unidos hasta 2021, pero con la pandemia el trato se quedó atrás (2).
Se observa que entre el 1 de enero de 2018 y el 1 de junio de 2022, los aranceles de importación de EE.UU. sobre productos chinos aumentaron de 3,1% a 19,3% y los aranceles chinos a la importación de productos de Estados Unidos del 8% al 21,2%. (3)

El presidente Biden no ha derogado ninguna de las medidas relativas al comercio con China. Además, eligió como prioridad reducir la interdependencia entre Estados Unidos y China en las cadenas productivas e intensificó el discurso sobre la división del mundo entre democracia y regímenes autoritarios. La postura “anti-China” se consolidó como un tema bipartidista. La pandemia y la guerra en Ucrania han contribuido aún más a aumentar el grado de tensión entre las dos potencias. Ambos defienden el sistema multilateral como garante del orden mundial. Pero Estados Unidos quiere mantener reglas inspiradas en el orden liberal occidental negociado tras la Segunda Guerra Mundial y China exige el reconocimiento de sus políticas de desarrollo tecnológico, industrial y financiero interpretadas por Washington y los líderes europeos como perjudiciales para el comercio mundial. Estados Unidos y la Unión Europea crearon, en 2021, un Consejo de Tecnología y Comercio para unir esfuerzos, entre otros temas, para monitorear a China.

En 2020 se firmó la Asociación Económica Integral Regional (RCEP). El acuerdo fue propuesto originalmente por los países de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (Asean), pero contó con la adhesión de China, que lo identificó como una forma de mitigar posibles pérdidas con el acuerdo TPP (4).

El acuerdo incluye temas de compras gubernamentales, inversiones, derechos de propiedad intelectual, comercio de servicios, inversiones, políticas de competencia, tránsito de personas, barreras técnicas y fitosanitarias. El libre comercio entre China y Japón cubrirá el 86% de las líneas arancelarias. El alcance de la agenda hizo que el acuerdo pudiera ser interpretado como la propuesta china de reglas multilaterales. Sin embargo, las cuestiones ambientales y las cláusulas laborales no se incluyeron en el acuerdo, y las reglas suelen ser bastante generales.

El acuerdo es un instrumento para facilitar la integración de cadenas productivas en Asia, al permitir reglas de origen acumulativas (5).
Además, dada la diversidad de estructuras productivas en los países miembros, se espera explorar complementariedades que involucren a los sectores agrícola, minero y manufacturero.

El RCEP, con 15 países, representa alrededor del 30% del producto y la población mundial y podría haber tenido una mayor representación si India no se hubiera retirado de las negociaciones. Como se muestra en la Tabla 1, la coincidencia de países en RCEP y CTPP fortalece la posición de China en Asia.

Se observa, sin embargo, que la consolidación de la RCEP involucra cuestiones geopolíticas. Australia junto con Estados Unidos y el Reino Unido firmaron un acuerdo militar, conocido como Aukus, que tiene como objetivo contener una expansión de las operaciones chinas en el Mar del Sur. China ha impuesto sanciones en sus relaciones comerciales con Australia por criticar públicamente a China por realizar investigaciones sobre el origen del coronavirus y crear obstáculos para que las empresas chinas actúen con el gigante tecnológico Huawei. En un escenario de mayores tensiones entre Estados Unidos y China, Japón y Corea del Sur pueden optar por distanciarse de China, dado el pasado de conflictos y el temor a un “imperialismo chino” en la región.

En un escenario de transformaciones del poder geopolítico y geoeconómico, los acuerdos comerciales, los instrumentos de protección comercial y las sanciones comerciales y financieras pasan a formar parte del marco del comercio mundial.

Comercio exterior y geopolítica de Brasil

Antes de analizar el tema de la geopolítica en el comercio exterior brasileño, se destacan algunos hechos básicos.

La participación de Asia en las exportaciones brasileñas aumentó del 14,8% al 46,1% entre 2001 y 2021, desplazando a Estados Unidos, la Unión Europea y América del Sur como principales socios de Brasil. La mayor pérdida en puntos porcentuales fue la de Estados Unidos, con 13,3 puntos, en la comparación entre 2001 y 2021, seguida de la Unión Europea, con 11,5 puntos y América del Sur, 5,5 puntos (gráfico 2). La ganancia en el mercado asiático se explica principalmente por China, que aumentó en 28 puntos porcentuales, del 3,3% al 28% entre 2001 y 2021. Además, su participación en las exportaciones brasileñas a Asia pasó del 22% al 68% en ese mismo período.

En las importaciones se repite el mismo comportamiento, el avance de Asia liderado por China. En 2021, la participación de Asia fue del 32,5%, con China representando el 67% de las importaciones brasileñas de este continente, alcanzando el 22% de las importaciones totales. La distancia, sin embargo, en relación con los demás socios comerciales de Brasil es menor, siendo las participaciones en 2021: Estados Unidos, 18%; Unión Europea, 18,6%; y Sudamérica, 12%.

El ascenso de China en las exportaciones brasileñas provocó un aumento de las materias primas en la canasta exportadora de Brasil, que alcanza porcentajes en torno al 60%. La lista de exportaciones a China tiene un alto grado de concentración en tres productos, soja, mineral de hierro y petróleo crudo, que varió entre 75% y 80% en los últimos 10 años.

El riesgo de una lista de productos básicos es su vulnerabilidad a los cambios en los precios internacionales.

Como se muestra en el Gráfico 3, la variación de los precios de las materias primas sufre oscilaciones relativamente más pronunciadas que el volumen exportado.

El lado positivo es que choques positivos en los precios de las materias primas mejoran los términos de intercambio (precio de exportación/precio de importación) de Brasil, que alcanzó el pico de la serie histórica en 2011, liderado por el comercio con China (gráfico 4). El lado negativo es el deterioro de los términos de intercambio, como ocurrió entre 2012 y 2015, que fue uno de los factores que contribuyó a la desaceleración del crecimiento de los ingresos en el país.

¿Cómo afecta el tema de la geopolítica al comercio exterior de Brasil?

Los precios de las materias primas se determinan en el mercado internacional. La guerra en Ucrania con la reducción de la oferta de cereales ha provocado un aumento del precio de estos commodities al tiempo que amplía el mercado para sus productores. En el caso de Brasil, un ejemplo fue el aumento del valor de las exportaciones de maíz, que entre enero/agosto de 2021 y 2022 fue del 150%, siendo el aumento del volumen del 80%.

Los precios de importación de bienes intermedios para la agricultura, según la base de datos Icomex elaborada por FGV IBRE, registraron una variación de 124% sobre la misma base de comparación mencionada. Incremento explicado por el efecto en los precios de los fertilizantes importados de Rusia. En este caso, estas variaciones podrán tener carácter transitorio.

En la guerra comercial entre Estados Unidos y China, el aumento de los aranceles a las importaciones chinas de soja estadounidense benefició a Brasil, que comenzó a consolidar su posición como principal proveedor de China en 2018. Luego, con el acuerdo entre China y Estados Unidos que entró en vigor en 2020, se temía que la obligación china de aumentar sus compras de soja y carne a los Estados Unidos perjudicara las exportaciones brasileñas, lo que no estaba asociado a cuestiones de la pandemia. En este caso, la disputa entre EE.UU. y China al usar instrumentos comerciales tiene el potencial de influir en la dirección del comercio.

El acuerdo RCEP, de consolidarse, dificulta aún más una posible entrada de productos manufacturados brasileños en el mercado chino. Más aún, al reforzar la integración productiva en la región, señala que el foco de las inversiones chinas en manufactura continuará en Asia.

Por otro lado, la idea de que el proceso de reducción de la interdependencia de los Estados Unidos en relación con China podría traer nuevas inversiones a Brasil, que pasarían a formar parte de las cadenas regionales en las Américas es aún un escenario muy incierto. Más bien, la preferencia debería ser para México y los países centroamericanos con los que Estados Unidos ya tiene acuerdos. En el ajedrez geopolítico, los acuerdos comerciales y de inversión comienzan a incluir en su cálculo las ventajas y desventajas políticas de las asociaciones.

La parálisis del mecanismo de solución de controversias en la OMC y la opción de Estados Unidos, desde 2017, de “enfrentarse a China” unilateralmente ha debilitado el sistema multilateral. Para países como Brasil sin poder de negociación en disputas bilaterales, ya sea con Estados Unidos, China o la Unión Europea, por ejemplo, la única salida sigue siendo soluciones negociadas en arreglos multilaterales o incluso plurilaterales.

El gobierno de Bolsonaro, a pesar de la retórica contra China y la adhesión a los Estados Unidos, no afectó el comercio. No hubo pérdidas con China, porque en el propio gobierno, los intereses de la agricultura fueron preservados por el Ministerio de Agricultura con la creación de un núcleo de China dentro del propio ministerio. No se lograron ganancias que asegurarían un mayor acceso al mercado para algunos productos como la carne y el etanol en los Estados Unidos.

Sin embargo, el daño a la agenda ambiental, que ahora es parte integral del comercio, ha tenido repercusiones y será necesario recuperar credibilidad para asegurar el acuerdo con la Unión Europea. El bloque sería un importante aliado en la búsqueda de formas de evitar la fragmentación de las reglas comerciales a nivel mundial.

Finalmente, el aliado “natural” serían nuestros vecinos geográficos que, en el juego geopolítico, también necesitan conciliar sus intereses con China y Estados Unidos.