La deuda externa uruguaya relata una historia de impericias fenomenales

A un año de que nuestro país estuviera al borde del default, el Dr. Alvaro Diez de Medina analizó la actual coyuntura político-económica con sus luces y sombras. Aunque sostuvo que las crisis son, por esencia, incomparables, se refirió a distintos períodos críticos de la historia del Uruguay, especialmente a aquellos vinculados con un desempleo muy elevado, quiebras bancarias, reprogramaciones de la deuda externa y enfrentamientos de dirigentes agropecuarios con los gobiernos de turno.

—¿Qué comentarios le merece la actual coyuntura político-económica de nuestro país?

—Tengo sentimientos encontrados. Por un lado, la alegría de saber que se estaría quebrando la tendencia recesiva al aumentar tímidamente el empleo, aumentan las exportaciones y la recaudación tributaria, aumenta el consumo. ¿Y qué decir del hecho de que el país esté aún en pie, a un año del inminente default, con su crédito sostenido? Pero, por otro lado, siento la incertidumbre que abre un sistema político que sortea la crisis bancaria creando un nuevo banco estatal; que se acuerda de "despedir" funcionarios de un banco que ya no existe el día que los ahorristas se enteran, por la prensa, que la dinámica de la vida de un convenio que tampoco existe (porque una de las partes dejó de hacerlo) hace que los empleados bancarios se beneficien de los ahorros que, verosímilmente, no recuperarán; que a un año de bordear la quiebra se aboca a discutir una Rendición de Cuentas a la que se le vuelve a pedir de lo que no hay, como si la realidad fuera algo a abolir, como si fuera un artículo más del proyecto. El mismo que mantiene viva, contra toda evidencia del buen sentido y la responsabilidad, esa mala idea y peor ejecutora que es la mal llamada Corporación Nacional para el Desarrollo.

—¿En qué aspectos se puede comparar la crisis actual con las mayores catástrofes económicas de la historia del Uruguay?

—Las crisis son, por esencia, incomparables, y hasta el vocablo "crisis" es de impreciso empleo. "Crisis", por cierto, es la palabra que le cabe a la meseta de estancamiento crónico en que vivió la economía uruguaya entre 1955 y 1975. Esto es estancamiento del PIB, agotamiento del modelo de sustitución de importaciones, períodos de inflación incontrolada, aumento del endeudamiento exterior, caída en plomada de las reservas, decrecimiento vegetativo de la población, distribución regresiva del ingreso, aumento incontrolado del empleo público. Y todo ello en un contexto marcado por la incompetencia política, la violencia, la subversión, la interrupción de la vida institucional y el establecimiento de un gobierno autoritario. "Crisis", sin embargo, también hubo en el país en 1921-1922 cuando el fin de la Primera Guerra Mundial derribó la producción de nuestros ganados y lanas, aumentó el desempleo y obligó a un gobierno en apretada situación financiera a intervenir mercados como forma de evitar la pauperización. Hacia 1925, sin embargo, los efectos de aquella coyuntura comenzaron a revertirse.

Las únicas similitudes que se me ocurre plantear, entonces, son las que tienen que ver con la falta de previsión en algunos casos, o la franca irresponsabilidad en otros, que en casi todas nuestras "crisis" han dejado al país aún más expuesto de lo que naturalmente lo está, por su escala de producción y consumo, o por su dependencia de factores exógenos. Inconducta fiscal y monetaria, ineficaz aplicación de los limitados recursos, confianza sacramental en la ingeniería social son males crónicos de nuestro sistema de gestión pública. Males que, en todos los casos, operan "pro-cíclicamente" en situaciones críticas.

Desempleo ayer y hoy

—Se menciona que el crac de 1929 provocó también en Uruguay una fuerte pérdida de empleos y baja de los salarios. ¿Existen datos que permitan hacer comparaciones de ese período con los actuales niveles de desempleo y caída del salario?

—La comparación entre lo ocurrido en Uruguay en 1929 y lo ocurrido en 2002 es un buen ejemplo de la afirmación de que las crisis son incomparables. El paralelismo —me parece— se agota en la condición externa de ambos impactos. El primero fue consecuencia de una crisis global del sistema capitalista (dramáticamente expresado por el derrumbe de la bolsa de valores de Nueva York), en tanto el segundo se debió al default de la deuda argentina y sus efectos sobre el flujo de inversiones y la calificación crediticia de los llamados "mercados emergentes" en general y latinoamericanos en particular.

La crisis que, en puridad, llegó al Uruguay en 1932 representó una fuerte caída en el empleo —lo que resulta difícil de cuantificar, en cuanto parecería haber superado los 40.000 desempleados hacia 1933, en una economía cuyo sector industrial empleaba cerca de 95.000 personas hacia 1930— en tanto las estadísticas de la Oficina Nacional del Trabajo indican, en el mismo período, que un 33% de los trabajadores industriales percibía ingresos por debajo de los considerados mínimos de subsistencia. Pero allí terminan las similitudes.

La crisis de 1929 encontró al país en un estadio de clara dependencia de la economía británica —lo que resultó ser un factor amortiguador, sin duda, del golpe representado por el derrumbe estadounidense— desde que el Reino Unido requeriría, a su vez, de la exportación proveniente de economías como la nuestra a fin de atender las necesidades generadas por el crac de 1929, en un mundo, por lo demás, mucho menos diversificado en su oferta de commodities de lo que lo está hoy. Pero también encontró al país asentado en una cruz de los caminos económica, en la que los factores estructurales de nuestra actual crisis estaban ausentes o, por lo menos, hacían una tímida entrada. Me refiero a que la economía aún no había instaurado un modelo de desembozado estatismo, en tanto el presupuesto público todavía podía (tal como ocurriera en 1935) generar un superávit, dando lugar a una receta de rebajas impositivas, programas de obra pública y subsidios que, en los hechos, reactivó a la economía por el lado de la demanda, facilitando su tránsito hasta el estallido de la Guerra europea en 1939. Al igual que en 2002, sin embargo, la administración Terra se vio obligada a devaluar el peso, aunque en dos oportunidades: 1935 y 1938, operando una inevitable redistribución del ingreso, sólo que, en aquella instancia, de mayor impacto inflacionario. El caso es que la crisis de 1932 cayó sobre un Uruguay que, a diferencia del de 2002, no se hallaba sumido en la recesión.

Quiebras bancarias

—Es un hecho que las crisis financieras se suceden con frecuencia en la historia económica uruguaya. ¿Cómo evalúa las consecuencias de la quiebra de los cuatro bancos registrada en el último año y el crac bancario de la década de los sesenta?

—Las crisis financieras son recurrentes en la historia económica en general y no sólo en el Uruguay. El sector financiero, por su misma naturaleza, está expuesto a sobrellevar, en forma directa, el impacto de las decisiones erradas del sistema económico. La naturaleza de nuestras crisis financieras ha sido, en este sentido, diferente según el período a estudio. La crisis financiera de 1964 obedecía, en este contexto, a un cuadro muy fácil de ilustrar. A partir de 1955, la economía uruguaya comienza un prolongado estancamiento que se prolonga hasta 1975, cuya expresión cuantitativa es insosteniblemente negativa. La agricultura y la construcción caen, la industria vegeta, la población económicamente activa disminuye, en tanto lo único que crece es la participación del sector servicios, como consecuencia del aumento del empleo público (y, dentro de este último, del empleo menos productivo, ya que disminuye el índice de participación de las empresas del Estado en el PIB). En esta economía que no crece, el número de empleados públicos aumenta de más de 40.000 durante la administración Terra, a cerca de 200.000 en 1960, en tanto no es de extrañar que, para el mismo período, la industria manufacturera vaya de más de 10.000 empleados a algo más de 45.000. En ese contexto, el ineludible demonio inflacionario ambientó el surgimiento de la especulación financiera, en la que bancos y casas bancarias proliferaron, alimentando las operaciones en torno a importaciones, compraventa de inmuebles y moneda extranjera, en clara desmesura para una plaza pequeña como la uruguaya. La crisis bancaria de 1965 (que lleva por nombre el de los bancos Regional y Transatlántico, pero arrastró consigo a otros) representó, en definitiva, el rostro oculto de una economía en estancamiento crónico.

La de 2002, en cambio, representó el rostro oculto de una economía que siempre ha sido dependiente del vaivén regional. Si bien en ambos episodios deben señalarse las responsabilidades, en algunos casos delictivas, de los gerenciamientos bancarios, lo cierto es que la crisis de 2002 mostró al país sobreexpuesto a la suerte de sus vecinos debido a un déficit en el celo regulador del BCU, así como a una falta de definición de los objetivos generales del sistema financiero. La diferencia respecto a 1965 es, sin embargo, obvia. No puede afirmarse que en 2002 la plaza financiera uruguaya se encontrara sobredimensionada, ni que a un año de la crisis el resto del sistema financiero privado (más allá de las instituciones directamente afectadas) no hubiera podido absorber el impacto de la misma.

Oposición del agro

—¿Se conocieron épocas en que los productores agropecuarios adoptaron posturas francamente opositoras con respecto al gobierno como la que ha desarrollado la Federación Rural en los últimos años?

—Por supuesto. La Federación Rural (FR) nació, en 1915, como un proyecto político de nítido enfrentamiento a la administración colorada "batllista" encabezada por Feliciano Viera, así como a lo que ella pudiera representar en términos de reforma social, tal como esos sectores la temían. La resistencia a lo que se llamaba la "voracidad" fiscal del gobierno, el temor a que el proyecto político de Batlle y Ordóñez pudiera implicar algún programa de expropiaciones, la insatisfacción de la dirigencia fundadora con el tono contemporizador empleado por la Asociación Rural como expresión de los intereses ganaderos, confluyeron en la formación de la nueva gremial, enfrentada al batllismo desde su misma concepción. La FR se había organizado un 27 de diciembre y dos días después cinco figuras prominentes del círculo de Batlle y Ordóñez intentaron que al seno de la nueva organización se pudieran plegar pequeños propietarios rurales del departamento de Canelones, en un episodio que terminó a los gritos y amagues de puñetazos entre Baltasar Brum y Carlos Reyles, abandonando el primero el recinto al grito de "¡Adiós, latifundistas!". Ello fue visto —y no sin razón— como una virtual e innecesaria declaratoria de guerra política que explica, en buena medida, la activa participación de la FR en la campaña contraria a la reforma constitucional colegialista de 1916, que culminara con la primera derrota electoral del Partido Colorado en general, y del batllismo en particular.

De forma que el conflicto así trazado, opuso de ahí en más a los voceros más destacados del "ruralismo", como el Dr. José Irureta Goyena, y administraciones que no miraban con buenos ojos a la FR. Baste recordar que esa oposición oficialista a su figura se llevó al mismo seno del Consejo de la Facultad de Derecho, en tanto él y sus allegados "rurales" no desperdiciaban ocasión en denostar al "inquietismo"o "movimiento por el movimiento" en que, a su juicio, se resumía el batllismo. La misma confrontación entre el Dr. Irureta Goyena y el por entonces Ministro de Fomento, Dr. Justino Jiménez de Aréchaga, era indisimulable.

El único paralelismo que podría trazar, sin embargo, entre la situación vivida entre 1915 y 1928 —año en que la común resistencia del oficialismo y los "rurales" a los frigoríficos extranjeros y los ferrocarriles ingleses acercaran sus posiciones— y la actual es que, en última instancia, la FR fue entonces, y es hoy, un grupo de presión que está abocado a promover su agenda, aun cuando ello lo lleve a incursionar en una acción política partidaria. En aquel entonces, las líneas de batalla estaban dadas entre un sector gobernante decidido a financiar un cúmulo de reformas sociales a expensas, parciales, de la renta agropecuaria y un sector (no necesariamente mayoritario) del mundo rural dispuesto a luchar contra lo que llamaba la "tiranía por medio de la ley".

La línea de batalla hoy trazada es inversa: entre un sector (no necesariamente mayoritario) del mundo rural, dispuesto a librar batalla a fin de que el resto de la sociedad asuma el peso de sus deudas financieras y el gobierno que se opone a ello.

Actualmente el reclamo de esos sectores no es, como lo fuera hace dos años, en favor de una devaluación que, finalmente, se produjo, en tanto que el acuerdo entre las autoridades y la banca a fin de reestructurar créditos ha facilitado una recomposición de la rentabilidad agropecuaria y, con ella, la atenuación de la prédica "lobbysta" de la FR.

—¿Qué lecciones deja esta crisis desde la óptica político-económica?

—Quisiera ser más optimista, pero el estudio de la historia económica nacional deja poco espacio a la expectativa de que cada contratiempo encierre una valiosa lección. Las consecuencias de haber organizado un sistema de producción en el que la acción de los participantes no genera premios o castigos, el hecho de confiar ciegamente en los albores del siglo XXI en los mecanismos redistributivos automáticos, y nuestra fuerte apuesta por una sociedad homogénea, envejecida y recelosa de la inversión, hace pensar que la crisis de 2002 dejará pocas lecciones útiles, ya que no parece que haya derribado el mito de la excepcionalidad de las soluciones "a la uruguaya".

—¿Se conoce algún momento en la historia del Uruguay en donde se vislumbrara que el resultado de una elección podía provocar un cambio político radical como existe actualmente, dada la gran ventaja que tiene el EP/FA en las encuestas de opinión pública?

—La historia uruguaya exhibe varios ejemplos de elecciones que entrañaron cambios políticos de impacto radical. La de 1903, que llevara a José Batlle y Ordóñez a la Presidencia, terminó por establecer un enfoque de la gestión pública que dominaría el panorama nacional hasta su muerte, en 1929, y, tal vez, hasta el presente. En menor medida, la elección de 1958 representó un quiebre dramático con el predominio Colorado que tan fuertemente representara Luis Batlle Berres, abriendo en el país un debate —que luego no llegó a ningún puerto— sobre sus fundamentos productivos, además de señalar el ingreso al escenario de fuerzas independientes, como la Liga Federal de Acción Ruralista, que han socavado desde entonces la hegemonía política de los dos partidos históricos.

El probable triunfo del EP-FA en la próxima elección nacional tendrá, al igual que estos antecedentes, un impacto radical en la orientación política del Estado uruguayo, aunque mucho me temo que no vaya más allá de esto. El crecimiento del electorado "encuentrista" o "frenteamplista" corresponde, en último análisis, al de una coalición de los intereses clientelísticos estructurales del Uruguay, los mismos que se niegan a admitir transformaciones mínimas que hagan viable al sistema en su conjunto. Empleados del Estado, pensionistas y jubilados, los restos de una clase media rentista, temerosa de las incertidumbres de la modernización y trasmutada en una suerte de "poujadismo" pequeño-burgués de arrebatos "progresistas", serán los que impongan su agenda tentativa a un gobierno formado en la más pura de las versiones de un partido catch-all, para el cual todo aporte es bueno, en tanto respete el módico santoral de la izquierda marxista que le diera origen. Creo que las encuestas de opinión tienen, en este sentido, cierta precisión porque se limitan a leer las entrelíneas de una sociedad que parece decidida a librar una batalla final por el batllismo utópico que, junto al mate, el truco y el asado, conforman el panteón de los mitos nacionales.

Es una experiencia a esta altura imprescindible, reñida con la prosperidad, tal vez, pero que podría ilustrar en los hechos a la opinión pública sobre las consecuencias de un modo de pensar que lleva, por ejemplo, a que once meses después de que el país quebrara (por fortuna, con remedio) sigamos, sin más, en la misma puja de la distribución del ingreso que precediera la crisis, y sin dar prioridad a la inversión y el crecimiento. Un último viraje al pasado podría ser lo que Uruguay requiere a fin de que, en una o dos generaciones más, el país se aboque, finalmente, a enfrentar los problemas que ha eludido, por lo menos, durante la última mitad del siglo XX y que, día a día, lo alejan de sus contemporáneos.

—Las dificultades para el pago de los "empréstitos" aparecen varias veces a lo largo de la historia del Uruguay independiente. ¿Cómo se resolvieron esos problemas en la mayoría de los casos? ¿Hubo algún default?

—La historia de la deuda externa uruguaya es una historia de fenomenales impericias, en las que el país invariablemente pagó el precio de hipotecar su futuro con el solo propósito de financiar guerras, obras públicas o necesidades inmediatas, sin mayor sentido de responsabilidad. En casi todos los casos, los empréstitos sirvieron, al mismo tiempo que a satisfacer las necesidades financieras de una dirigencia no demasiado enterada de lo que estaba haciendo, a solventar las necesidades de especuladores intermediarios que "hicieron su agosto" en base al analfabetismo financiero de quienes formulaban lo que, por entonces, operaba de políticas públicas. El mortal golpe inflingido a la economía nacional por la llamada Guerra Grande (1843-1852) llevó a que, de ahí en adelante, el país se viera en la necesidad de contraer créditos en el exterior que, consolidados, fueron sumando eslabones de dependencia financiera, periódicamente acumulados al financiamiento de lo que, durante el siglo XIX, se llamaban "créditos reproductivos" (o sea, los verdaderamente empleados en obras de infraestructura reclamadas por el crecimiento del país). En este clima, se anota el default declarado en marzo de 1875 por el presidente Pedro Varela, al suspender el pago de los servicios de amortización e interés de la deuda, en medio de una crisis de vastas dimensiones, caracterizada por el derrocamiento de la administración Ellauri, el derrumbe del sistema monetario por la vía del emisionismo (o "curso forzoso") y el cierre de bancos como el Mauá. Recién en 1878 se firmaría un convenio de reanudación de pagos de la deuda externa.

La quiebra del Banco Nacional en 1891 llevó, sin embargo, al primer default técnico de la deuda externa uruguaya: la quiebra del banco arrastró consigo al Tesoro Nacional, obligando a la administración Herrera y Obes a rebajar salarios públicos, aumentar los aranceles de importación y establecer retenciones a las exportaciones, en tanto suspendía el pago de la deuda pública. Esta moratoria llevó a la renegociación de la deuda consolidada del país por parte de José Ellauri en Londres, quien logró diseñar un esquema de postergaciones en los pagos y aumento de los costos netos de la deuda, en términos y condiciones no muy diferentes a los que hoy se conocen como de "reestructura" acordada del endeudamiento. Cabe señalar que la gestión de Ellauri fue sufragada por el propio negociador de su peculio, sin que el Estado jamás le reintegrara uno solo de sus gastos.

Diferente fue, en este contexto, la reacción del país en 1932. Entonces se estableció una moratoria en el servicio de amortización de la deuda, aunque no en el pago de sus intereses, lo que no impidió que en 1933 se estableciera, primero, la conversión del servicio de intereses a pesos uruguayos y a la par, para luego culminar con la limitación unilateral de la tasa de interés. Estas medidas de default técnico culminaron con una reestructura de la deuda externa pública consolidada, que fue dispuesta en 1935, y posteriormente convertida en un mecanismo de reestructura acordada que diseñó el ministro César Charlone entre 1935 y 1939, y que no ha sufrido, en cuanto esquema de trabajo, mayores alteraciones desde entonces: aumento del costo global del servicio de capital e intereses, a cambio de una prórroga de los vencimientos y una disminución del servicio anual de la deuda. El balance general de las sucesivas renegociaciones de la deuda externa nacional, a lo largo de los siglos XIX y XX es, por tanto, procedimentalmente positivo, en cuanto el país ha logrado conservar su crédito internacional aun en contextos tan adversos, aunque muy otro sea el análisis de composición de esa misma deuda, que en su mayor parte ha estado dedicada a sufragar déficit presupuestal y costos de gestión, y sólo en una módica porción destinada al desarrollo directo o indirecto del sistema productivo nacional.

Alvaro Diez de Medina, 46 años, se doctoró en abogacía en la Facultad de Derecho de la UdelaR. Fue embajador uruguayo en Estados Unidos en 1995-2000. Actualmente es representante para el Cono Sur del Espirito Santo Bank de Miami, Florida. Fue representante en Uruguay de la Union Bancaire Privée de Ginebra (Suiza). Es profesor de Sistemas Gubernamentales de la licenciatura de Ciencias de la Comunicación en la Universidad de Montevideo y fue profesor de Historia Contemporánea de la Licenciatura de Economía en ese mismo centro.