Inversión, ilusión y concesiones

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JUAN SÁNCHEZ

La Ley de Participación Público Privada es consecuencia de la postergación por décadas de inversiones necesarias, por inoperancia, mala gestión, imprevisión y malas decisiones en la asignación de prioridades.

Hay consenso político de que la aprobación de este instrumento será útil para mejorar el acervo de capital en infraestructura. No es difícil coincidir en este punto, pero esto no es suficiente para lograr el objetivo.

Coincidimos con dos expertos consultados recientemente por El País, la Dra. Vázquez, experta en derecho administrativo y León Shocrón experto en estrategia. Esta ley no es el único marco por el que se puede invertir en infraestructura, ya que está vigente aún el cuerpo normativo anterior y hay que perfeccionar la implantación y las convocatorias específicas para atraer inversores.

Hacemos énfasis en dos aspectos de naturaleza diversa. El control efectivo de los operadores privados y jerarcas públicos (la historia, experiencia y sentido común así lo indican) y el necesario convencimiento de que para el Estado supondrá más tarde o más temprano un gasto o una inversión, si se tiene en cuenta que el suministro de bienes públicos tiene sus singularidades y no siempre se le pueden aplicar los criterios de evaluación de rendimiento convencional.

TODO CAMBIA. Diversos estudios abonan la idea de que un país en desarrollo con rezagos de infraestructura está condicionado a acrecer su capital público por los retornos que necesariamente generará.

En 2010 el ministro Lorenzo ya había advertido "los sindicatos de la educación tienen que entender que hay otras prioridades en el país". También aclaró "el país necesita hacer progresos en materia de infraestructura, … si nos quedamos con los brazos cruzados, esto termina conspirando contra del progreso".

Las tasas de inversión pública y privada en relación al Producto Interno Bruto (PIB) han tenido una evolución positiva en los últimos años, pasando respectivamente de 3,5 a 6% y de 13% a 15% para 2005-10.

La Inversión Pública está constituida fundamentalmente por construcciones, cuyo índice de volumen físico aumentó 120% frente a 160 de la inversión en maquinaria. Esta tendencia no se ha revertido, pero se debe recordar que aquí se incluye toda la inversión del sector empresarial del Estado.

SITUACIÓN COMPARADA. La tasa de inversión es hoy mayor a su nivel histórico y ha venido creciendo en los últimos años, desde el 18% en 2005 a más del 21% en 2008-10 (Inversión/PIB). Resulta similar a la de Argentina, superior a la de Brasil, menor en 5-10 puntos a la de Costa Rica, México y Australia y mucho menor a la de China, Vietnam e India, al tope mundial con un valor superior a 35-40%.

No abundan los datos que permitan una comparación del capital público con otras economías. Existe información de países emergentes y desarrollados, sin embargo, Uruguay no siempre suministra la información en cantidad, calidad, oportunidad y fiabilidad a los organismos que la requieren; nuestros vecinos tampoco ayudan demasiado para tener una idea más clara de lo que está sucediendo en la región.

Por ejemplo, el indicador de rutas pavimentadas promedio total para el 2008 (datos del Banco Mundial) se ubicaba en 50% (nivel no superado por los países emergentes). Mientras que en Estados Unidos y Nueva Zelanda se ubica entre un 65 y un 70%, existen países en los que se alcanza el 90-99% y en el otro extremo otros como México y Costa Rica en los que se ubica en 25-35%.

EL FERROCARRIL. "La importancia de los ferrocarriles en el desarrollo de Estados Unidos fue utilizada para justificar la suspensión de las leyes del liberalismo". "Se había recurrido a argumentos similares para justificar la construcción de la Carretera Nacional" (1). De hecho los Estados dedicaron sus esfuerzos en promover y facilitar la construcción de ferrocarriles desde el comienzo.

Por su parte el Estado uruguayo a principios del siglo XX también subsidiaba los ferrocarriles, a través de otros instrumentos, pero tropezó con dificultades para conocer la situación financiera real de los ferrocarriles. "Oficinas especiales se sucedieron con tal cometido, varios decretos reguladores fueron aprobados, pero la habilidad de las empresas para eludir esa vigilancia siempre triunfó" (2). Detrás se imponía una ingeniería societaria bastante sofisticada.

Los usuarios estaban descontentos por servicios que entendían deficientes, falta de vagones y tarifas altas y tenían el convencimiento de que no ofrecía como los argentinos, tarifas bajas para permitir la agricultura lejos de la capital (3).

Hay suficiente información para sostener que los gobiernos durante el siglo XX contribuyeron literalmente a que el ferrocarril desapareciera del territorio. Primero por inoperancia y mala gestión, luego se sumó una estrategia más que discutible del Estado en el área del transporte e inversiones. A todo ello se agregaron los ortodoxos de los años setenta a los noventa con un discurso elocuente, pero presas de una gran confusión, subvaloraron los impactos y la vialidad económica de la inversión en infraestructura en general y del ferrocarril en particular.

Ocurrió algo similar pero menos dramático con el transporte vial, las energías renovables, el agua, el alcantarillado y otras áreas estratégicas del Estado.

¿MÁS ESTADO? La intervención estatal es tema de debate no solamente en los países en desarrollo sino también en los países desarrollados (Unión Europea, Estados Unidos).

Estudios de Aschauer mostraron elevada correlación entre capital público y productividad en el ámbito empresarial para la economía estadounidense, resultado extrapolable para otras economías.

Los economistas hemos subestimado la importancia de estas inversiones y hemos sobreestimado el origen de su financiación, pero, en los hechos, mientras los países europeos, durante el siglo XX, han resuelto este tema exitosamente, a partir de situaciones muy dispares, no ha sucedido lo mismo con los países de la región. El FMI en particular y otros organismos también han subestimado el impacto positivo que en el producto de nuestras economías podría tener un mayor nivel de inversión en infraestructura.

En Uruguay, las crisis del último cuarto de siglo no generaron los déficits en infraestructura, pero sí los agravaron y también los pusieron en evidencia. Un Estado burocrático, lento, corporativo, siempre corrió por detrás de los requerimientos de una realidad que subestimó. En sectores dinámicos y regulados (ej.: telecomunicaciones y puertos) este error se disimuló bastante.

LO QUE SE VIENE. Uruguay ya era un atractivo importante para inversores extranjeros desde el siglo XIX. Barrán-Nahum (78) citando a Reyes Abadie (66): "Uruguay, fue y es, según feliz definición que no nos pertenece, pradera, frontera y puerto".

Su carácter de frontera lo define, y ésta deriva de su condición continental y su pequeñez territorial, lo que a su turno le restó autodeterminación y lo sumergió necesariamente en esa vida continental.

Como "territorio en disputa" la conformación del Estado nacional fue un proceso mucho más complejo que el de otras naciones; por ejemplo comparando con Nueva Zelanda este proceso lo retrasó cuarenta años.

El Gobierno parece encaminarse ahora a subsanar el rezago en infraestructura, la oposición parece coincidir, pero lo que en realidad importa es que el país logre un cambio cualitativo en su infraestructura con el nuevo instrumento aprobado o con el marco legal existente. De lo contrario habremos perdido más tiempo de todo el que ya perdimos por errores en nuestra historia moderna.

En definitiva, la Ley de Participación Público-Privada solo cumple con una parte de la historia, lo más importante está por venir. Por ahora hay poco para festejar.

(1) Estados Unidos, La Historia, Paul Johnson, 2001.

(2) Barrán, Agricultura, Crédito y Transporte bajo Batlle, jun./78.

(3) Milton Vagner, El País Modelo 1907-1915.