Dos años del Nuevo Marco Fiscal en Brasil

A finales de 2025, se cumplieron dos años del Nuevo Marco Fiscal (NAF, por su sigla en portugués). Siguiendo la tendencia internacional de las reglas fiscales, el NAF buscó combinar varios instrumentos fiscales para lograr dos objetivos: la sostenibilidad de la deuda; y la estabilización del ciclo económico.

La combinación de una meta de superávit primario con un límite de gasto público implicó una propuesta de ajuste con un enfoque prioritario en los ingresos. Esto se justificó porque, en primer lugar, la experiencia con el límite de gasto, la regla anterior al NAF, resultó en un desincentivo para los ingresos. La sostenibilidad fiscal, a su vez, se deriva del aumento del superávit primario y no solo de un nivel específico de gasto.

En segundo lugar, una característica adicional del NAF es compartir las ganancias de ingresos con una apertura parcial del margen presupuestario.

A medida que aumentan los ingresos, una parte de ese crecimiento se asigna al presupuesto. De este modo, la clase política se beneficia parcialmente de las medidas de ajuste fiscal que vota al alinear el incentivo a favor del ajuste. Este incentivo es el opuesto al incentivo generado por el antiguo límite de gasto. En tercer lugar, la regla de gasto es bastante permisiva al promover una reducción muy gradual del PIB. Por lo tanto, para acelerar el logro de los objetivos de resultados primarios, se previó un aumento de los ingresos. Finalmente, cabe destacar que, en un país con una carga tributaria elevada, pero muy mal distribuida, esta propuesta de ajuste podría aportar cierto sentido de justicia social, un tema muy apreciado por los gobiernos de izquierda.

Una preocupación natural en este diseño de ajuste reside en el riesgo de que el aumento de la carga tributaria resulte demasiado elevado y distorsionante, lo que podría comprometer la eficiencia y el crecimiento económico.

En cualquier estrategia de ajuste, es esencial analizar la validez de las medidas correctivas para evitar este resultado negativo.

Por lo tanto, para evaluar el funcionamiento del NAF, es importante investigar tres cuestiones principales: (i) el papel de la política fiscal en la estabilización del ciclo económico; (ii) la capacidad de recuperar el superávit primario mediante el aumento de los ingresos y la contención del gasto; y (iii) el comportamiento de la dinámica de la deuda pública. Finalmente, también es importante analizar algunos aspectos operativos del NAF.

Desde el punto de vista de la estabilización del ciclo económico, es importante destacar que las estimaciones de organismos oficiales indican que el ritmo de la actividad económica se sitúa ligeramente por encima de las estimaciones del PIB potencial, tras años de atonía económica.

Las estimaciones de la Secretaría de Política Económica (SPE) muestran que el impacto económico del gasto público federal fue bastante expansivo durante el primer año del gobierno de Lula (aún sin el NAF en vigor) y se tornó contractivo a lo largo de 2024 y 2025, ya en cumplimiento del NAF, cuando las presiones inflacionarias hicieron que la política monetaria fuera más restrictiva. Desde este punto de vista, el NAF parece haber contribuido positivamente a uno de los objetivos de las reglas fiscales.

En cuanto a la mejora del resultado primario, es importante señalar que, según datos del Banco Central, el déficit primario del gobierno federal se sitúa en el 0,4% del PIB acumulado hasta octubre de 2025. En comparación con diciembre de 2023, se observó una disminución de 2 puntos porcentuales del PIB en el déficit primario. Evidentemente, la base de comparación está algo inflada por el pago de deudas judiciales en diciembre de ese año.

En perspectiva, en diciembre de 2018, dos años después del establecimiento del límite de gasto, el déficit primario alcanzó el 1,6% del PIB, tras haber obtenido una mejora de 0,95 puntos porcentuales del PIB en comparación con diciembre de 2016, cuando el déficit alcanzó el 2,56% del PIB, otro período con una base de gasto inflada, dado que el gobierno en ese momento también aceleró algunos pagos antes del inicio del límite de gasto.

En comparación, el gasto primario cerró 2016 en el 19,9% del PIB, mientras que en 2023 fue del 19,5%. Bajo esta métrica, hubo mayor margen de ajuste en el gasto primario durante el período del límite de gasto que durante la implementación del NAF. Por lo tanto, cabe destacar que el gasto primario como porcentaje del PIB disminuyó ligeramente más en los dos primeros años del NAF (del 19,5% del PIB al 18,8% del PIB, acumulado hasta octubre) que en el mismo período del límite de gasto (del 19,9% del PIB al 19,3% del PIB).

Sin embargo, esta diferencia carece de relevancia económica, y los próximos años podrían mostrar una situación diferente.

Evidentemente, la distinta trayectoria del PIB entre estos dos períodos influye en dichas comparaciones. Pero precisamente por eso se entendió que las reglas fiscales debían buscar un mayor equilibrio entre la estabilización económica y la sostenibilidad de la deuda pública, para equilibrar este conflicto de manera más adecuada.

En cuanto a los ingresos primarios, el nivel promedio en los dos primeros años del NAF fue del 22,9% del PIB, mientras que durante el período de limitación del gasto, el nivel promedio de ingresos entre 2017 y 2018 fue del 21,1% del PIB.

La gravedad de la crisis de 2015 y 2016 influye en la comparación. Sin embargo, también es evidente que el NAF promueve un mayor esfuerzo en materia de ingresos que el límite del gasto.

El tercer criterio es la dinámica de la deuda pública, que ha tenido una trayectoria muy desfavorable. Desde mediados de 2014, tanto la Deuda Neta del Sector Público (DLSP) como la Deuda Bruta del Gobierno General (DBGG) como porcentaje del PIB han mostrado una trayectoria ascendente, con una aceleración al final, lo que ha generado una serie de críticas al NAF.

Aunque la mayoría de los analistas en Brasil se centran en el concepto de deuda bruta, el concepto de deuda neta es el más adecuado para evaluar la sostenibilidad, y la deuda pública neta alcanzó niveles récord en relación con la serie histórica. Desde esta perspectiva, el NAF no ha tenido éxito hasta la fecha.

Una de las razones de este fenómeno es que, a pesar de la mejora en el resultado primario, los pagos de intereses han sido muy elevados durante el actual ciclo de gobierno, lo que presiona el déficit nominal.

Por lo tanto, el déficit nominal se ha mantenido, en su mayor parte, en un nivel que asociamos con las crisis. Si la falta de crecimiento era el talón de Aquiles del límite del gasto, ahora la tasa de interés es la principal debilidad del NAF.

Es posible especular sobre los factores que han llevado a una tasa de interés más alta en este período.

El primero es, sin duda, el aumento de la tasa de interés internacional, que antes de la pandemia era cercana a cero. El segundo es la meta de inflación del 3%, lo que significa que, a corto plazo, la tasa de interés debe ser más alta.

Finalmente, cabe considerar la dinámica de la propia política fiscal, ya que el gasto de los gobiernos subnacionales creció aproximadamente un 30% en términos reales tras la pandemia, como ya han analizado en numerosas ocasiones los investigadores de FGV IBRE.

El fuerte estímulo federal de 2023 también tuvo su impacto.

En este contexto, el estímulo contractivo de la política fiscal a nivel federal que se produjo posteriormente habría tenido que ser mucho mayor, lo que no ocurrió.

Por lo tanto, una de las deficiencias del régimen fiscal actual reside también en su incapacidad para actuar de forma más integral en todos los aspectos de la política fiscal. Esta observación también es válida para la gestión de las empresas estatales federales, donde un sistema de seguimiento más eficaz debería haber impulsado medidas más significativas, imponiendo impuestos a la sociedad.

Desde un punto de vista operativo, una crítica recurrente reside en las excepciones que se están creando al NAF. Este proceso parece muy similar a lo que ocurrió con el límite de gasto, que resultó en su abandono. Aquí es importante distinguir entre la crítica correcta y la presión en torno a una estrategia de ajuste que no satisface a algunos analistas. La idea de fortalecer el NAF o cualquier otro sistema fiscal siempre debería ser bienvenida.

Pero el argumento más simple de que es importante tener una regla fiscal más estricta carece de sentido si no existe convicción ni apoyo político para su aplicación.

Una regla fiscal más estricta, en el contexto actual, solo acelerará su propia degradación, ya que obviamente es más difícil de cumplir que una regla más flexible.

Reformar un marco fiscal por completo también consume tiempo y capital político, por lo que la principal consecuencia de este debate será desperdiciar un período importante para implementar nuevas reformas fiscales sin las cuales ninguna regla fiscal sobrevivirá por mucho tiempo.

La alta presión sobre los marcos fiscales debido al aumento de las tasas de interés, el cambio climático, el envejecimiento de la población y el actual descontento social solo complica aún más esta tarea, razón por la cual la deuda pública ha estado creciendo prácticamente en todo el mundo. Brasil no es la excepción. El desafío es enorme.

-El autor es Manoel Pires, Coordinador del Centro de Política Fiscal y Presupuesto Público (CPFO) de FGV IBRE. Artículo publicado en Cojuntura Economica (FGVIBRE).