Deuda bruta podría ser mucho más baja, pero Uruguay tendría menos reservas

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JORGE REBELLA

Existe un escenario de estabilidad económica y social, con vulnerabilidades atenuadas, que alienta a quienes tienen que tomar decisiones en materia de inversión, afirmó el Dr. Fernando Lorenzo, investigador de Cinve. En diálogo con ECONOMIA & MERCADO, el ex director del Área de Macroeconomía del MEF entre 2005 y 2008, señaló que la capacidad de crecimiento a largo plazo se ha incrementado con respecto a los registros de décadas anteriores en base a los buenos fundamentos económicos y a la salud económica, financiera y comercial de las empresas que operan en el país. A continuación un resumen de la entrevista.

-En 2008 la economía uruguaya registró un alto nivel de crecimiento, pero el impacto de la crisis global parece haber revertido la tendencia del ciclo económico. ¿Qué opina al respecto?

-Antes de desencadenarse la crisis financiera internacional en el segundo semestre del año pasado, ya existían diagnósticos de analistas y del propio gobierno que preveían una moderación de las tasas de crecimiento de la actividad económica. Hacia el mes de septiembre del año pasado se estimaba que las tasas de crecimiento de 2008 se situarían alrededor del 10%, lo que efectivamente ocurrió, y que durante 2009 la variación del PIB se ubicaría en niveles del 4%. Las cifras excepcionalmente altas registradas el año pasado no deben compararse con las que se pronostican actualmente para este año, si es que se quiere medir el impacto de la crisis sobre la actividad económica. Lo que se debe comparar son las previsiones actuales con las que se realizaban antes de que se desencadenara la crisis. Ese descenso de las proyecciones, que se sitúa entre dos y tres puntos porcentuales, representa el impacto esperado. Esos guarismos me parecen razonables y relativamente buenos para una economía abierta y crecientemente expuesta a la competencia internacional como la uruguaya.

-Los informes periódicos de algunos consultores vienen señalando una caída constante de la actividad económica durante varios meses. ¿Se ha ingresado en un proceso recesivo?

-Los datos disponibles indican que hasta el momento Uruguay no se encuentra en una fase recesiva. El PIB creció en el cuarto trimestre de 2008. Sorprende que algunos analistas insistan en la utilización de cifras que corresponden a un sistema estadístico obsoleto para justificar sus afirmaciones de que nos encontramos en recesión. Las cifras de la contabilidad nacional publicadas recientemente por el BCU muestran claramente que el producto ha seguido creciendo hasta finales de 2008. Si la actividad económica tuviera una caída en el primer trimestre -aunque dudo que así sea-, sería el primer indicio de que la economía uruguaya podría entrar en recesión. Sin embargo, hoy no existen elementos claros que indiquen que se ha iniciado un proceso de contracción de la actividad económica. Existe un conjunto de sectores, tales como la industria automotriz y algunas de sus ramas conexas que se encuentran específicamente afectados por circunstancias de mercado atribuibles a la crisis internacional. Hay otros sectores que exhiben un comportamiento negativo, pero su desempeño difícilmente pueda ser atribuible a efectos directos o indirectos de la crisis internacional. En resumen, de ninguna manera, en base a la información disponible se puede afirmar que se haya consolidado una situación de regresión general de la economía.

-¿Cómo evolucionará la actividad económica de nuestro país en los próximos veinte meses?

-A pesar que Uruguay enfrenta un escenario circunstancialmente adverso proveniente de la crisis económica internacional, se puede afirmar que la continuidad del crecimiento es posible. La economía uruguaya ha alcanzado niveles de inversión que, por primera vez en varias décadas, son significativos y compatibles con la continuidad del crecimiento. Además, existe un escenario de estabilidad económica y social, con vulnerabilidades atenuadas, que alienta a quienes tienen que tomar decisiones en materia de inversión. No hay duda que la capacidad de crecimiento a largo plazo se ha incrementado con respecto a los registros de décadas anteriores en base a los buenos fundamentos económicos y a la salud económica, financiera y comercial de las empresas que operan en el país.

-¿Será suficiente que la próxima administración aplique una política de equilibrio macroeconómico y financiero para que el PIB de Uruguay crezca sostenidamente dado que es razonable pensar que pueda haber una caída de la demanda externa de productos uruguayos y de los ingresos por concepto de turismo receptivo?

-Tanto la estabilidad financiera y monetaria como los equilibrios fiscales, son condiciones necesarias pero no suficientes para el crecimiento y el desarrollo económico y social. Constituyen una de las condiciones que definen el clima en el que se toman las decisiones en las que se juega la prosperidad; pero, de modo alguno, son el factor clave y único del bienestar económico. También es fundamental contar con estabilidad social, seguridad pública, certeza en las reglas de juego, estímulos a la inversión, fortalecimiento del capital humano, innovación y credibilidad de la institucionalidad política, elementos que forman parte de ese medio ambiente propicio para la generación de oportunidades.

Gasto público

-Teniendo en cuenta que el déficit fiscal probablemente vuelva a crecer en 2009 debido a una menor recaudación y al aumento del gasto público, ¿qué perspectivas se le abren al gobierno que asumirá el 1º de marzo próximo para financiar el saldo negativo?

-La recuperación del crecimiento económico vendrá de la mano de nuevas fuentes de recaudación impositiva. En Uruguay, el Estado recauda impuestos provenientes de las transacciones económicas y de los niveles de ingresos de las empresas y de los particulares. Por lo tanto, es clave para analizar el futuro de la política fiscal saber cuáles son las posibilidades y los tiempos en que ocurra la recuperación económica. Desde el punto de vista estrictamente financiero, nuestro país dispone de niveles adecuados de liquidez y está en condiciones de acceder a los mercados internacionales ni bien las condiciones en estos mercados se normalicen. Es altamente probable que Uruguay sea uno de los primeros países que salga al mercado con títulos de deuda pública en el correr de este año. Debe tenerse en cuenta, por otro lado, que nuestro país tiene una trayectoria de cumplimiento de sus obligaciones financieras y una política económica y social muy valorada por parte de los organismos multilaterales de crédito que le permiten recurrir a sus líneas de financiamiento, como ya se ha hecho este año.

-En lugar de estar pensando en acceder a los mercados internacionales o en recurrir a los organismos multilaterales de crédito por financiamiento, ¿por qué no se aprovechó el período de bonanza excepcional 2005-2008 para crear un instrumento similar a la "regla fiscal" chilena, que obligaba al gobierno a ahorrar el 1% y luego el 0,5% de los ingresos por las exportaciones cupríferas?

-Cuando se formuló el Presupuesto Nacional en 2005, el Poder Ejecutivo solicitó al Parlamento que aprobara una regla fiscal, que imponía una limitación a la expansión del gasto primario. En esa oportunidad el Poder Legislativo no acompañó dicha propuesta, pero sí estuvo de acuerdo en votar una ley que limita las posibilidades de endeudamiento del Estado. Esa normativa ofició de hecho como regla fiscal, ya que restringió la capacidad de generar déficit en la medida en que los déficit presupuestales se saldan recurriendo al financiamiento. Si bien algunos podrían decir que esta legislación es menos eficaz que una regla fiscal que controlara directamente la evolución del gasto público, creo que el esquema adoptado ha funcionado satisfactoriamente. Incluso hoy está siendo objeto de trámite parlamentario al haber solicitado el gobierno autorización para incrementar el nivel de endeudamiento.

Endeudamiento

-¿No es inconstitucional que el gobierno haya emitido más deuda de la que legalmente estaba habilitado y que luego solicitara autorización al Parlamento para ampliar en US$ 100 millones el tope del endeudamiento para 2009 -llevándolo a US$ 350 millones- e incrementarlo en un 100% en casos extraordinarios?

-Luego que se sobrecumplieron las metas fiscales durante los tres primeros ejercicios de este gobierno (2005-2007), es bueno que el Poder Ejecutivo vuelva al Parlamento a fundamentar por qué se superó el límite de endeudamiento previsto para este año y a solicitar la autorización para aumentar ese tope para 2008 y 2009. En la práctica, todo déficit debe ser financiado. Todos los gastos ejecutados han contado con aprobación parlamentaria y, por ende, son ajustados a derecho. Luego, si surge de la contabilidad que se ha excedido del límite autorizado en materia de endeudamiento, el gobierno da cuenta al Poder Legislativo de la situación y le solicita la ampliación del tope de deuda. No soy un especialista en temas jurídicos, pero no creo que eso signifique una violación constitucional.

-¿Obedece ese aumento del tope de endeudamiento a que han desaparecido los espacios fiscales?

-El nivel y la estructura del gasto público para 2009 fueron fijados por la Ley de Rendición de Cuentas 2007 aprobada el año pasado, en la cual está establecido, además, el gasto para el ejercicio 2010. Por lo tanto, la solicitud de autorización parlamentaria para tener mayor capacidad de endeudamiento no tiene nada que ver con que se vaya a gastar más de lo que ya se programó. Se trata de tomar precauciones para encontrar las formas de financiar el déficit de acuerdo con la normativa vigente. En estos años, hemos asistido a la reducción más drástica e importante de la historia en materia del endeudamiento sobre el PIB. La deuda neta al comienzo de la actual administración se encontraba por encima de 70 puntos del producto y, actualmente, no alcanza al 30%. Esa es una muestra clara de la preocupación y el rigor con el que el gobierno ha manejado todos los instrumentos vinculados a la política fiscal y al endeudamiento público. En estas circunstancias, la solicitud de autorización de aumento del límite para endeudarse no es para gastar más, sino para que el gobierno tenga mayor margen de maniobra en lo que se refiere a todas las decisiones que tienen que ver con el financiamiento del sector público.

-Un informe del Banco Mundial dado a conocer a fines del año pasado señala que el alto ratio de deuda bruta sobre PIB y la elevada proporción del endeudamiento en moneda extranjera engendran una vulnerabilidad considerable en Uruguay. ¿Qué opina al respecto?

-El indicador de deuda bruta se mantiene alto porque el país ha hecho un enorme esfuerzo por fortalecer su posición de reservas durante los últimos años. El nivel elevado de esta deuda obedece a que se ha acumulado una cantidad excepcional de reservas. Ese es uno de los aspectos que se destaca unánimemente en círculos internacionales como uno de los factores de fortaleza del país.

-¿No se pudo haber reducido la deuda bruta durante estos últimos años que fueron tan favorables para la economía uruguaya?

-La deuda bruta podría ser mucho más baja, pero Uruguay tendría entonces una situación más débil en materia de reservas. Pudo haberse decidido abatir más drásticamente el endeudamiento -lo cual, a mi juicio, hubiera sido un error a la luz de las actuales circunstancias-, pero se optó por contraer más deuda y establecer una situación más cómoda en materia de disponibilidades financieras. En este momento, cualquiera sabe el valor que supone contar con recursos propios para enfrentar situaciones como las actuales. Es decir, el país podría tener menos deuda bruta, pero dificultades mayores cuando el acceso al crédito internacional se restringe a lo que puedan ofrecer los organismos multilaterales de crédito. En definitiva, el indicador a tener en cuenta no es el de la deuda bruta, sino el de la deuda neta que es el que mejor describe la vulnerabilidad financiera del Estado y el esfuerzo fiscal realizado. Que se haya reducido el peso de la deuda neta en relación al PIB a menos de la mitad del nivel existente al inicio de esta administración es un ejemplo claro de un tipo de conducta y una orientación de la política fiscal difícilmente criticable.

-Mientras que casi todos los bancos centrales de la región han reducido agresivamente las tasas de interés de referencia, el BCU subió la tasa de política monetaria a 10% en enero y apenas la redujo en un punto porcentual en marzo. A su juicio, ¿es conveniente mantener esa restricción monetaria por mucho más tiempo luego que el Índice de Precio del Consumidor de abril registró un leve descenso?

-Los datos de inflación de los meses recientes alientan a pensar que, a lo largo de este año, la tasa de inflación va a converger al rango objetivo del Banco Central, lo cual contribuirá a aumentar la credibilidad de la Autoridad Monetaria y a dar fe del apego que tiene a su mandato principal: mantener la inflación bajo control y asegurar la estabilidad financiera. Quisiera destacar, además, que, desde la última reunión del Comité de Política Monetaria (Copom) en el pasado mes de marzo hasta el día de hoy, Uruguay es el país del continente que ha tenido menor apreciación nominal de su moneda, exceptuando Argentina que es un caso especial. No es sólo observando lo que ocurre con la política de tasas de interés, sino mirando el conjunto de acciones de la política monetaria que se logra caracterizar cabalmente la orientación de la misma. El BCU interviene en el mercado de cambios y sus intervenciones son parte de la política monetaria.

-¿No resulta insuficiente la baja de la tasa de interés de referencia para que pueda incidir decididamente en el tipo de cambio?

-Insisto en que, si bien es cierto que la tasa de interés se redujo sólo un punto porcentual, el tipo de cambio en Uruguay se ha mantenido más estable que en otros países. Esto es así porque el BCU ha intervenido en el mercado. Nuestro país mantiene un razonable equilibrio entre el manejo de una tasa de interés y una preocupación por mantener el nivel del tipo de cambio nominal y no dejarlo acompañar el proceso de revaluación que se ha registrado con las demás las monedas sudamericanas.

-Diversos analistas han advertido que la producción uruguaya viene perdiendo competitividad desde hace más de seis meses. ¿Está el valor del dólar con respecto al peso uruguayo en un nivel de relativo equilibrio?

-En general, las referencias al equilibrio en materia de tipo de cambio siempre llevan a discusiones que se empantanan en lo técnico. Considero que los niveles actuales del tipo de cambio real están siendo razonablemente adecuados y no constituyen ningún factor preocupante en materia de competitividad global de la economía. Por supuesto, hay -y habrá- sectores que enfrentan dificultades frente a la competencia internacional con el actual valor del dólar. Los exportadores siempre van a preferir tipos de cambio reales más altos porque tienen su rentabilidad estrechamente vinculada a la paridad cambiaria. Es lógico que haya aspiraciones de esa naturaleza, pero el tipo de cambio real cumple en la sociedad un papel bastante más importante que el mero cuidado de la competitividad. En el manejo de la política monetaria, no se puede caer en la visión reduccionista de que el valor de la moneda tiene que estar estrictamente vinculado a objetivos competitivos.

-¿Qué opina del actual régimen de la seguridad social y, en particular, de las AFAP?

-Uruguay tiene un muy buen sistema de seguridad social basado en dos pilares -el solidario y el de capitalización- que están organizados en una estructura muy adecuada. Por lo tanto, nuestro sistema previsional está en condiciones de dar respuesta a los problemas de los beneficiarios de la seguridad social como ningún otro país del continente.

-¿No sería conveniente introducir cambios de segunda generación en la Ley de Reforma Previsional que otorguen a las AFAP mayor libertad para la colocación de fondos en el exterior para evitar su gran dependencia de la cotización de los valores públicos uruguayos, que tienen una cierta volatilidad por pertenecer a un país emergente?

-En este período de gobierno, se habilitó a las AFAP a adquirir papeles emitidos por los organismos multilaterales de crédito. Coincido en que es deseable diversificar y flexibilizar la gestión de portafolio de las administradoras de fondos previsionales. Por cierto son consideraciones que deben ser tenidas en cuenta cuando se analizan temas que involucran aspectos de la gestión financiera de los fondos de los trabajadores. Sin embargo, el uso del ahorro nacional para financiar actividades en el exterior es un tema de sensibilidad política, que suele oscurecer el debate con argumentos que no tienen que ver con el foco de la cuestión. En esencia, las AFAP administran fondos para servir mejor a los trabajadores que son los propietarios de los fondos administrados. Es imprescindible que exista una buena administración de los ahorros y que las oportunidades de inversión resulten suficientemente seguras y variadas como para conseguir los mejores resultados para los beneficiarios.

-El pago de la renta vitalicia al trabajador jubilado por el sistema de cuentas de ahorro individual no la hace la AFAP, sino un seguro previsional. ¿No le preocupa que ese mercado hoy esté concentrado en el Banco de Seguros del Estado (BSE) porque cabe la posibilidad de que un día la aseguradora pública no pueda hacer frente al pago de las rentas jubilatorias?

-Es importante que ese tema se analice y resuelva de cara a lo que en muy pocos años va a ser una realidad diferente cuando grandes contingentes de contribuyentes al sistema empiecen a jubilarse. En ese momento será fundamental mejorar el funcionamiento tanto del mercado de rentas vitalicias como de las condiciones contractuales de las mismas. Es uno de los varios temas pendientes a resolver en los próximos años.

-¿Podrán participar empresas aseguradoras extranjeras en el mercado de rentas vitalicias?

-Cuando haya un mayor número de trabajadores adquiriendo rentas vitalicias, probablemente habrá más empresas aseguradoras públicas o privadas en el mercado, ya sea de capitales nacionales o extranjeros, que van a ofrecer ese tipo de productos. Lógicamente, esas compañías van a estar reguladas y controladas por la Superintendencia de Seguros del Banco Central. Sería poco razonable, sobre todo después de los problemas financieros ocurridos en los mercados internacionales, que nuestro mercado de rentas vitalicias quedara en manos de regulaciones que se han mostrado por demás débiles en muchos países.