PAULO LEVY

Control del gasto público

La aprobación de la enmienda constitucional que limita el crecimiento del gasto público por parte del gobierno federal en Brasil a la inflación del año anterior por un período de 20 años, fue acompañada por una mayoría de 2/3 en dos rondas en la Cámara de Representantes.

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Real brasilero. Foto: Archivo El País

Ahora depende de dos votaciones en el Senado, con idéntica mayoría, para entrar en vigor, después de ser aprobada por el Presidente. Este es un paso clave hacia un nuevo régimen fiscal, consistente con una trayectoria sostenible para la deuda pública.

Este nuevo régimen fiscal difiere del pasado al poner límites a la expansión del gasto público. Desde la Constitución de 1988 —que estableció numerosos derechos y promovió una amplia redistribución de los ingresos fiscales en favor de los estados y municipios— el régimen fiscal se caracterizó por la continua expansión del gasto público, especialmente en el ámbito social y, más concretamente, en la Seguridad Social. De 1991 a 2014, el gasto no financiero del gobierno federal, con exclusión de las transferencias constitucionales a los estados y municipios, creció del 11% al 20% del PIB. Estos mayores costos fueron "acomodados" en un primer momento, por la aceleración de la inflación, ya que ésta erosiona el valor de los gastos fijos en términos nominales. Después del Plan Real, que estabilizó la inflación, el ajuste pasó a ser hecho por una combinación de aumentos de impuestos y el endeudamiento del sector público. La carga tributaria brasileña pasó del 16% al 23% del PIB entre 1991 y 2014. En el mismo período, la deuda neta del gobierno federal, incluido el Banco Central, aumentó de 12,8% del PIB al 21% del producto.

La reversión del marco de descontrol fiscal que se estableció en el país a partir de 2012, y que fue durante mucho tiempo enmascarado por artificios contables, es el primer paso para que Brasil salga de la recesión actual. Existe una gran expectativa de que, al recolocar la deuda pública en una trayectoria sostenible, se produzcan efectos positivos sobre la confianza de los agentes económicos, acelerando la demanda. En un sentido, ya se han producido estos efectos, pero no lo suficiente para contrarrestar el impacto negativo de la alta tasa de desempleo, el alto nivel de endeudamiento de las empresas y los hogares, la disminución de los ingresos reales y los altos niveles de capacidad ociosa que se tiene en el consumo y la inversión.

Por lo tanto, la recuperación de la economía brasileña será gradual, y las proyecciones para el crecimiento en 2017 están muy dispersas, desde 0,5% a 2,0%. En parte, esto se debe a las incertidumbres que aún rodean la evolución del ajuste fiscal. La enmienda constitucional que limita el crecimiento del gasto del gobierno federal a la inflación del año anterior sólo afecta a las expectativas si se acompaña de reformas para revertir la tendencia creciente de los principales componentes de los costos, especialmente los relacionados con la Seguridad Social. La enmienda establece un límite máximo de gastos, pero algunos ítems, entre los que se destacan los beneficios de la seguridad social y gastos asistenciales crecen más rápido que otros, debido a factores demográficos y las normas que rigen la corrección de sus valores.

A medida que el gasto discrecional del gobierno federal —especialmente la inversión pública— ya ha sido altamente comprimido, se corre el riesgo de que los gastos cuyo crecimiento está determinado por factores demográficos o jurídicos ocupen la totalidad del presupuesto, llevando eventualmente a la superación del límite establecido por la legislación recién aprobada. Por esta razón, limitar el crecimiento del gasto público sólo será creíble si va acompañada de otras reformas, en particular la seguridad social.

Las cargas de las pensiones del Régimen General de la Seguridad Social, que cubre a los trabajadores en el sector privado aumentó del 4,9% del PIB en 1997 al 7,4% del PIB en 2015. Esto equivale a un crecimiento real del 6,4% al año. Sólo el número de prestaciones ha crecido un 4% por año. Por lo tanto, el control de los gastos sólo será eficaz si esta tendencia se revierte, lo que requiere de una reforma de la Seguridad Social que reduzca el flujo de nuevos participantes en el sistema y altere el valor de los beneficios. En el primer caso, se destaca la introducción de una edad mínima de jubilación: hoy, en Brasil, es posible que una persona se retire relativamente pronto si se puede demostrar que contribuyó al menos 35 años para la Seguridad Social. En este sistema, conocido como "el retiro por contribución", la edad media de jubilación es aproximadamente 54 años. A medida que la esperanza de vida para los que llegan a esta edad ha crecido fuertemente, la presión sobre el sistema de pensiones se convierte en insostenible. Por otra parte, este es un modelo altamente regresivo, ya que sólo los trabajadores que permanecieron en el sector formal de la economía a lo largo de todo ese tiempo pueden requerir el beneficio, que excluye a la gran mayoría de las personas más pobres, que opera principalmente en el sector informal.

La reforma de las pensiones es un tema que divide opiniones y que se ha evitado desde finales de los años ´90, cuando el proyecto de establecer una edad mínima fue rechazado por el Congreso. La hora de enfrentarla parece haber llegado, y de su éxito depende la reanudación del crecimiento.

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