El gobierno argentino está repensando la estrategia externa del país. Brasil sigue siendo el principal socio comercial y el Mercosur el principal acuerdo preferencial de comercio. Dentro de este acuerdo se ha mantenido un importante intercambio automotor y, a pesar del avance chino como proveedor principal del Brasil, también se sostiene un patrón diversificado de exportaciones manufactureras. Las nuevas propuestas para el Mercosur deberán tener en cuenta estas ventajas junto con los logros del espacio ampliado para las inversiones y la coordinación regional.

La formulación de una nueva etapa de desarrollo económico para Argentina deberá tener como uno de los ejes centrales el logro de una mayor inserción internacional en términos comerciales y de atracción de inversiones. Tanto el patrón de clientes y proveedores de nuestro país como la composición de nuestro comercio, estarán sujetos a cambios debidos a nuestras propias iniciativas, pero también como resultado de los complejos procesos que atraviesa la geopolítica y la economía mundial. Una primera contribución al análisis de las perspectivas externas se refiere, a continuación, a nuestro principal socio comercial en los hechos y en la letra de los acuerdos: el Brasil y, por extensión, al Mercosur.

Brasil es considerada una economía emergente de un gran potencial de crecimiento en los próximos años (FMI). Por su tamaño geográfico es el 5° país del mundo, por su población de 213 millones de habitantes, ocupa el puesto 7°, y se encuentra entre los 10 países más grandes del mundo en términos de su PIB. En contraste, su ingreso per cápita está por debajo del promedio mundial en un 25%, revistando en el conjunto de economías en desarrollo de ingresos medios altos, grupo al que también pertenece Argentina.

Dentro del contexto de América del Sur, Brasil se destacó por su rápida industrialización. Hasta mediados de la década de los ´90, el patrón exportador brasileño incluía productos agrícolas tropicales como el café y el azúcar, productos de la minería (mineral de hierro) y un patrón diversificado de productos industriales. En los 2000, ese patrón fue cambiando y la economía comenzó a mostrar una desindustrialización relativa, como ocurrió en otros países en desarrollo como consecuencia del avance de China como la “fábrica del mundo”. Sin embargo, la economía brasileña mostró su resiliencia con el despegue de su sector agroindustrial, que transformó al Brasil en el principal exportador de soja del mundo y en un muy significativo exportador de maíz y carnes (aviar y vacuna, principalmente). Este desarrollo, junto con un flujo constante de inversiones extranjeras y un desempeño macroeconómico ordenado, permitieron que el país continuara su crecimiento. Sin embargo, como también ocurre en el resto de América Latina, las tasas de crecimiento fueron moderadas con respecto a otras economías emergentes como las de Sudeste Asiático. Uno de los limitantes al crecimiento fue el mantenimiento de una economía cerrada al comercio internacional con altos aranceles.

En los ´90, en el marco de una economía mundial que comenzaba a estructurarse crecientemente a través de acuerdos preferenciales de comercio e inversiones, Brasil junto con Argentina lideraron la creación del Mercosur (Tratado de Asunción de 1991 y Ouro Preto de 1994). Este acuerdo asumió el objetivo de conformar una unión aduanera entre los países mencionados, Paraguay y Uruguay. A más de 30 años de su inserción, sus logros se juzgan limitados y el acuerdo se considera estancado. Sin embargo, no deja de reconocerse que este acuerdo contribuyó a superar el clima de desavenencias políticas entre Argentina y Brasil y a mejorar las condiciones socioeconómicas de las economías más pequeñas del Acuerdo.

Entre los problemas que suelen citarse para el avance del Mercosur cabe mencionar, en primer lugar, el mantenimiento del proteccionismo en las economías de sus estados parte, manteniendo un alto y anacrónico valor de su arancel externo común (promedio en torno del 13%) y un muy limitado avance de negociaciones preferenciales de comercio con el resto del mundo. En el curso de estos años, sólo Venezuela y Bolivia se integraron como socios plenos del acuerdo, aunque el primer país se encuentra suspendido debido a las condiciones políticas internas que contradicen los principios fundacionales del Mercosur. En contraste, siempre se consideró que la asociación económica estrecha entre nuestro país y Brasil podría dar lugar a una mejora sustancialmente de los resultados económicos del conjunto si se hiciera realidad la promesa del Mercosur como plataforma para las exportaciones del bloque.

En el Cuadro 1 se muestran algunos indicadores macroeconómicos seleccionados de los cinco miembros actuales en ejercicio del Mercosur. Allí se destacan las buenas perspectivas que presentan todos los miembros junto con los esfuerzos de Argentina por recomponer su economía. Un aspecto negativo de todos sus miembros es el limitado rol de las inversiones, que rondan sólo el 18% del PIB. Otras experiencias de países en desarrollo muestran que el despegue del crecimiento requiere inversiones mayores, en torno al 30% del PIB.

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Otro de los aspectos que se reconoce como limitante del MERCOSUR es la falta de coincidencia de los socios en las políticas macroeconómicas y de relacionamiento internacional. En el primer caso, se dificultó la coordinación macro y el uso de compensaciones en moneda local para el intercambio comercial, dentro de un escenario en el que Brasil permanecía ordenado y la Argentina enfrentaba crisis recurrentes. En cuanto al relacionamiento internacional, Brasil operó bajo la ambición de obtener un liderazgo internacional mientras Argentina proyectaba su ambición al plano regional. Aún en los períodos de mayor alineamiento político, como ocurrió entre 2004 y 2015, ambos países eligieron no aprovechar las probables ventajas de una salida coordinada al mundo.

A partir de mediados de los 2000, la creciente presencia de China en América del Sur como proveedor de bienes y como inversor regional llevaron a una pérdida de flujos internos entre los países de América del Sur y, en particular, entre los países del Mercosur. Mientras que en 2008-10 los flujos del comercio intra-América Latina alcanzaban al 18-20% de su comercio total, en la actualidad ese valor opera apenas por encima del 10%. El desacople del comercio entre Brasil y la Argentina muestra un sendero similar, reduciendo en particular, los flujos de bienes industriales entre ambos países socios. Por un lado, China tiene fuertes lazos comerciales que incluyen tratados preferenciales de largo plazo con los países latinoamericanos de la costa del Pacífico. Por otro lado, la importancia de Brasil y la Argentina como productores de alimentos ha convertido a China en uno de los principales clientes del Mercosur. Como inversor en la región latinoamericana, China ha centrado su interés en la adquisición de empresas de industrias extractivas y de la agroindustria, la generación de energía y los servicios básicos (electricidad, gas y agua). China también ha participado en el financiamiento y gestión de infraestructura en América del Sur. Un ejemplo reciente en el caso de la infraestructura es el proyecto del Tren Bioceánico que vinculará Brasil con Bolivia y Perú (Puerto de Chancay).

Hacia fines de 2021, los cambios económicos dentro del Mercosur se hicieron evidentes y se reiteraron con mayor fuerza las divergencias entre los socios con respecto a la estrategia de relacionamiento externo. Primero fue Uruguay el que manifestó su deseo de llevar adelante un acuerdo de libre comercio con China, que ya venía negociando. En respuesta, los países socios debieron repensar la conveniencia de mantener el formato de unión aduanera para el Mercosur y su posible reemplazo por un formato de área de libre comercio que permitiese a los miembros manejar su política comercial en forma independiente, manteniendo el arancel cero entre los países socios. Por el momento, la propuesta china de negociar en conjunto con el Mercosur alivió las tensiones, aunque nuevos cambios de gobierno en los países llevaron a replanteos sobre la utilidad del Mercosur en el mediano plazo.

En la Cumbre de presidentes del Mercosur de diciembre de 2024, las posiciones fueron menos divergentes y según la declaración final de esta cumbre, los mandatarios “compartieron su interés en profundizar la inserción internacional del Mercosur, como una plataforma competitiva e instrumento eficiente para expandir el intercambio comercial con terceros países o grupos de países tanto de la región como del resto del mundo y para generar corrientes comerciales más dinámicas”. En ese marco también se anunció “la conclusión definitiva de las negociaciones para un Acuerdo de Asociación entre el Mercosur y la Unión Europea”. Este anuncio carece de consecuencias prácticas por el momento, hasta que se produzcan las aprobaciones parlamentarias del Parlamento Europeo y de los parlamentos de los socios del Mercosur. En el caso europeo ya son varios los países que rechazan el acuerdo (Francia, Bélgica y Polonia, entre otros). Por su parte, el Mercosur tiene pendientes, pero con alto grado de avance, negociaciones con el EFTA (Asociación de Libre Comercio Europea), los Emiratos Árabes y Singapur. En la actualidad se encuentran en vigencia acuerdos preferenciales de distinta naturaleza con Egipto, India, Israel, Unión Aduanera de África del Sur y los correspondientes a países americanos de ALADI.

Dentro del Mercosur, el comercio entre Brasil y Argentina es dominante, dado que se trata de las dos economías más grandes. Los gráficos siguientes muestran la evolución de las exportaciones e importaciones de la Argentina hacia y desde sus socios del Mercosur.

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En términos del patrón de mercancías, el intercambio comercial más importante dentro del bloque es el de productos del sector automotor entre Argentina y Brasil, bajo un protocolo específico del año 2000 que se extendió en 2019 por diez años más, hasta 2029. Ambos países son productores muy importantes de la cadena de la industria automotriz en el mundo. En particular, Argentina destaca en el segmento de los vehículos pick-ups. Dado que se trata de una industria con comercio administrado en el mercado mundial, este acuerdo está en línea con la situación internacional.

Dentro de los productos derivados de recursos naturales, en los que los cuatro socios del bloque son competitivos, Argentina abastece de petróleo a sus socios y ha iniciado recientemente sus envíos de gas a Brasil. También estuvo en el origen del acuerdo del Mercosur el envío de trigo argentino a Brasil. Actualmente, los productores trigueros brasileños han avanzado en la superficie sembrada debido a una importante baja de costos, convirtiendo a Brasil en un exportador neto de este cereal en los últimos dos años. A la vez, nuestro país importa de Paraguay el poroto de soja para completar el abastecimiento a nuestra industria aceitera. Argentina exporta una gama amplia de productos industriales de los sectores de plástico, química, productos farmacéuticos y aluminio, entre los más importantes. A su vez importa material de hierro, papel, caucho y calzado. También en la industria nuclear se verifica un importante intercambio bilateral entre Brasil y Argentina.

En el primer semestre de 2025, Argentina tendrá la responsabilidad de la presidencia pro-tempore del Mercosur. El país ya ha hecho una propuesta que, en los temas comerciales, incluye la reducción de las barreras al intracomercio y la incorporación de más áreas de control integrado en las fronteras para reducir los costos administrativos. Dadas las críticas vertidas por las autoridades argentinas sobre los “escollos” al desarrollo que implica el Mercosur y su interés en llevar adelante un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos, cabe esperar más novedades en el mediano plazo con respecto a las iniciativas que podría proponer el gobierno argentino.

Sin embargo, lo expuesto hasta aquí muestra la importancia del Brasil como socio principal de Argentina, que podría acrecentarse aún más al avanzar la integración energética entre ambos países. Además, las economías más chicas del Mercosur obtienen ventajas importantes del acuerdo, aunque puedan impulsar relaciones particulares como la de Uruguay con China. Por lo tanto, también cabe esperar que la estrategia argentina incluya la formulación de algún programa de negociación al interior del Mercosur para el logro de los objetivos de cada país socio.

Para finalizar y recordando la importancia del balance comercial para el objetivo de acumulación de reservas internacionales en la coyuntura argentina, se suma aquí la información sobre la evolución de noviembre. En ese mes, los datos del balance de mercaderías siguieron mostrando una muy importante contribución, con un saldo neto positivo de US$ 17.198 millones, basada en el esfuerzo exportador (aumento de volumen), dado que los precios internacionales de nuestros productos exportables agroindustriales han declinado. Pero el mercado del trigo, que estacionalmente es importante en noviembre y diciembre, podría mostrar alguna recuperación debido a la continuidad del conflicto entre Rusia y Ucrania (ambos países constituyen una fuente principal de abastecimiento de este cereal) y también porque el trigo europeo fue afectado por la sequía. Es probable que para el resto de los productos del agro que exporta el país los precios se mantengan en 2025 y, aunque sean bajos, la recuperación de los volúmenes de producción local, indican una continuidad de la contribución agroindustrial a las exportaciones para 2025. También se aprecia el cambio en la balanza de combustibles, con una importante sustitución de los combustibles importados, que adelanta los mejores resultados que se esperan para 2025 por el aumento de las exportaciones a partir de los desarrollos de Vaca Muerta.

- Los autores, Marcela Cristini y Guillermo Bermúdez son investigadores de FIEL (Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas) de Argentina.