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La contaminación legislativa

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EUGENIO XAVIER DE MELLO

Hace algún tiempo, Augusto de la Torre, economista jefe del Banco Mundial para nuestra región, afirmó que los países de América Latina cuentan con un buen sistema inmunológico contra la amenaza de contagio de una nueva crisis financiera global, advirtiendo sin embargo que un agravamiento de la situación podría poner a prueba su capacidad de resistencia. Agregó que más allá de las actuales turbulencias y aun sin ellas, la región está llegando al límite de velocidad y aconsejó recordar que las economías de América Latina no tienen un motor BMW sino uno de Lada, y se recalientan muy rápido.

Las carencias en infraestructura, energía, educación y ciencia y tecnología, entre otras, constituyen por el momento trabas insalvables para el aumento sostenido de la productividad, factor del que depende fundamentalmente el desarrollo.

En ese marco, además del necesario mantenimiento de políticas macroeconómicas sanas y en especial de una rigurosa disciplina fiscal, se hace imprescindible introducir mejoras en la gestión estatal y fortalecer en todos sus aspectos el clima de negocios, con vistas a la captación de nuevas inversiones.

Sería un exceso compartir la afirmación de Samuelson, según la cual "en todo lo referente a la inversión estamos en manos de los dioses". Fue el propio autor quien se encargó de relativizar esa afirmación agregando que no hay por qué dejar las cosas en manos de la fortuna debiendo apostarse a la eficacia de las buenas decisiones públicas y privadas en la materia.

Comprobamos a diario que los pronósticos, aun de los más lúcidos y brillantes economistas, se dan muchas veces de bruces contra los caprichosos vaivenes de la realidad. Por eso, hay que agotar las medidas disponibles para acotar el margen de incertidumbre, al menos en los aspectos que dependen en mayor medida de las políticas públicas.

REGLAS ESTABLES

La estabilidad y permanencia relativa de ciertas reglas básicas es condición necesaria para que el hombre alcance los más variados objetivos. Ello se percibe de manera muy clara en el campo de la economía. Así, cuando el Estado altera constantemente las reglas de juego económicas, socava la confianza en el sistema provocando la retracción de las inversiones duraderas y alentando las de rápido retorno. De esa manera se fomenta el oportunismo y el afán de ganancia rápida, con consecuencias social y económicamente desastrosas.

Más allá de la opinión de algunos analistas, para los cuales la exigencia de mantener estables las reglas de juego constituye un mito, es un hecho que los inversores tanto nacionales como extranjeros miran con prevención la introducción de cambios en dichas reglas. Es cierto que cuando esos cambios se producen en su perjuicio, quienes ya invirtieron, no siempre están en condiciones de retirar sus inversiones, sobre todo las directas. Pero es claro que, los que aún no lo han hecho, experimentarán un fuerte desincentivo para efectuarlas.

En este aspecto, se ha llegado a decir que es preferible tener reglas no tan buenas pero estables antes que reglas mejores pero sometidas a modificaciones continuas.

No se debe confundir estabilidad con inmutabilidad. No cabe duda de que las reglas pueden ser cambiadas. Pero salvo que los cambios respondan a circunstancias graves e imprevistas, no deberían ser efectuados contradiciendo los compromisos asumidos por las autoridades, ni de manera frecuente. Además, de ser posible, deben ser preanunciados y su implementación realizarse de manera gradual o diferida, para permitir la adaptación de los agentes económicos al nuevo escenario.

Como ha dicho Enrique Iglesias refiriéndose al nuevo impuesto al agro: "lo que más me preocupa de esto no es tanto el valor del impuesto sino que aparezca como que es un cambio en cuanto a lo que se ha dicho en el pasado que se van a respetar las reglas de juego. Es lo único que nos debe preocupar" (1).

Es evidente que los cambios constantes en las reglas de juego deterioran el clima de los negocios al afectar negativamente la confianza y las expectativas de los potenciales inversores, ingredientes fundamentales de las decisiones de inversión.

LA SEGURIDAD JURÍDICA

Según Radbruch, el orden jurídico cumple una doble misión: de justicia y de seguridad. Señala dicho autor que ambos conceptos son interdependientes, y que si bien el valor "seguridad" parecería poseer desde el punto de vista ético un rango inferior al del valor "justicia", el segundo no podría existir sin el primero. Es que, como decía Legaz, solo sobre la base de un orden se puede hablar de justicia o injusticia en la sociedad.

El hombre es víctima de los más diversos factores generadores de inseguridad. Acechado por el ambiente físico, en conflicto permanente con la naturaleza, agobiado por las limitaciones y carencias de su propia condición humana, está sometido también a la incertidumbre del comportamiento de los demás hombres. La primera función del derecho es la de reducir la incertidumbre en relación a este último aspecto. Según Recasens Siches, es por eso que surgen las normas y las sanciones para quienes las desacatan (2).

El contenido de las normas jurídicas no es el mismo en todos los momentos ni en todos los lugares. En cambio, el valor seguridad es invariable y se asocia de manera esencial con el concepto mismo de derecho. Antes de que una comunidad decida cuáles son los fines que pretende privilegiar, se plantea su necesidad de orden, sin el cual no podría alcanzarse ninguna otra finalidad común. Por eso, el valor instrumental de la seguridad es de la esencia del derecho, constituyendo antecedente y condición de todo otro valor. Un orden jurídico que no proporcione seguridad será imperfecto y por tanto inadecuado para servir de marco eficaz a la convivencia fructífera entre los hombres.

Puede distinguirse la seguridad que proporcionan las normas de la que deriva de su efectiva aplicación. Para la primera, seguridad formal, se requiere que las leyes sean austeras, claras y precisas en su redacción. Para la segunda, la seguridad llamada real (3), se necesita que los tribunales y los poderes sean no solo accesibles e imparciales sino también eficaces.

La seguridad jurídica constituye un componente fundamental de toda política dirigida a la captación y protección de las inversiones.

LA CONTAMINACIÓN LEGISLATIVA

En nuestro país, el Colegio de Abogados ha denunciado la deficiente calidad técnica de las normas legales que se están aprobando, con la consecuente falta de claridad en lo relativo a los derechos que conceden y a las obligaciones que imponen, determinando la realización de permanentes reformas y revisiones que no hacen sino desprestigiar al legislador y afectar negativamente la seguridad jurídica. Ello también repercute sobre el clima de inversión. En efecto, el inversor, antes que nada, tiene que conocer la ley, y para conocerla tiene que entenderla, siendo en ese aspecto decisivo que la misma sea clara y que su interpretación por las autoridades judiciales y administrativas resulte más o menos previsible.

Otro inconveniente no menor que se agrega al mencionado, es la enorme cantidad de leyes aprobadas en nuestro país (casi 19.000), sin que nadie abordara en forma sistemática la tarea de determinar cuáles permanecen vigentes y de distinguir entre las que tienen efectos generales y las que poseen solo un alcance particular (más de la mitad). Quiere decir que además del problema generado por la insuficiente calidad de muchas de las leyes más recientes, debe preocupar la cantidad de las aprobadas, la extensión y detallismo excesivos de muchas de ellas y la superposición entre normas que regulan los mismos o parecidos supuestos de hecho, todo ello sin la debida armonización y coordinación.

En este aspecto cabe mencionar la trascendente iniciativa del Diputado Luis Lacalle Pou quien el año pasado, desde la Presidencia de la Cámara de Representantes, promovió la realización de un análisis primario de nuestro ordenamiento jurídico, como primer paso tendiente a sanear y descontaminar la legislación, mediante la identificación de las normas derogadas o modificadas y la eliminación de los llamados "residuos legislativos". Es de esperar que dicha iniciativa sea seguida de otras dirigidas a elaborar, siguiendo el ejemplo de diversos países, como es el caso de la República Argentina, un digesto jurídico nacional actualizado, apto para facilitar la consulta e interpretación del derecho vigente.

(1) El País Suplemento Domingo. Págs. 1 y 2. 28-8-11

(2) Filosofía del Derecho. Notas de Recasens Siches a Del Vecchio. Mont. 1973 Págs. 203 y ss.

(3) Sobre seguridad formal y real, Marcelo A. Gioffré y Mario J. Morando. Economía y Orden Jurídico. Bs. As. 1994 Págs. 18 y ss.

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