Los cambios en las reglas de juego

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A propósito del paquete de medidas impositivas y sobre el secreto bancario que se ha anunciado por parte del Gobierno, se ha esgrimido por parte de quienes se oponen a él, y entre otros, el argumento de que su aprobación implicaría un cambio en las reglas de juego.

Quiero dejar bien en claro que en esta columna no habré de expresar hoy mi opinión sobre ese paquete de medidas que se ha proyectado y que seguramente habré de hacerlo en una próxima. Por lo tanto, que no se interprete el presente como una toma de posición sobre ese paquete sino sólo sobre el hecho de que se utilice el argumento del cambio en las reglas de juego como fundamento de una posición contraria a una medida, a un proyecto o a una reforma, cualquiera sea la materia de que sea objeto.

Creo que suele haber un prejuicio acerca de los cambios en las reglas de juego. Un prejuicio que tiende a considerarlos negativos per se y por eso es habitual encontrar este argumento en la defensa del status quo ante cualquier intento de modificarlo. Suele verse, entonces, la continuidad de las reglas de juego en cualquier materia económica y financiera como algo saludable para el ambiente de los negocios, para la inversión, etcétera. Y esto no necesariamente ha de ser así.

Podríamos encontrar numerosos ejemplos de "reglas de juego" que estuvieron en su momento muy firmes y que sin embargo un día se cambiaron y fue muy bueno que ello sucediera para bien del país y del desarrollo de los negocios en él. También se pueden encontrar cambios en las reglas de juego que han sido consecuencia de la evolución del pensamiento económico o de la adecuación de normas vigentes en el país a prácticas de aceptación más amplia, regional o internacional. O después de enfrentar una crisis, en el entendido de que el marco vigente al momento de producirse coadyuvó a su desarrollo.

Así podemos encontrar en las últimas décadas, y en particular en los setenta, importantes cambios en las reglas de juego en áreas muy relevantes de la economía uruguaya, como en los casos de la política comercial, de la política tributaria y de las regulaciones al sistema financiero. Más recientemente se han cambiado las reglas de juego en el caso del sistema previsional y, nuevamente, tras la crisis de 2002, en la regulación del sistema financiero. Todos esos cambios en las reglas de juego fueron positivos.

Veamos en particular uno de ellos, a modo de ejemplo: el de los cambios introducidos en la política comercial en los años setenta. A mitad del siglo pasado y siguiendo las tendencias prevalecientes en la región, en nuestro país se aplicó un modelo de política comercial de sustitución de importaciones. La idea era que el país debía prácticamente autoabastecerse de todo y de ese modo evitar insumir divisas en importaciones, dado lo difícil que se creía que era obtenerlas mediante la exportación.

Bajo el paraguas de esa política se desarrollaron industrias en numerosos sectores, desde los más evidentes, basados en la producción nacional de origen agropecuario, hasta los menos. El diseño de la política comercial daba lugar a tasas exorbitantes de protección efectiva que volvían viable casi cualquier actividad. De hecho aquel diseño se hacía a medida a esos efectos.

Esas reglas de juego dieron lugar a decisiones de inversión y asignación de recursos en la economía. Pero un cierto día se decidió modificar esa política, yéndose a la opuesta, que consistía en tender a reducir y uniformizar las tasas de protección efectiva. El conocimiento económico avanzó y se entendió que gravar las importaciones (como acá se hacía, ad infinitum, para promover la producción local) era equivalente a gravar las exportaciones. Y tan así era en la realidad, que bastó que se iniciara el proceso de desgravación arancelaria para que las exportaciones comenzaran a volar.

Quienes defendían el status quo bien podían señalar que se les cambiaban las reglas de juego en forma imprevista y expresaban que eso generaría una desinversión en los sectores que antes se había promovido, que por lo tanto cerrarían empresas, desaparecerían industrias y bajaría el empleo. Efectivamente muchas de esas cosas pasaron, pero el tiempo demostró que otras empresas surgieron, otras industrias (muchas de ellas "sin chimeneas", de servicios) se desarrollaron y otros puestos de trabajo aparecieron. En particular, la nueva política comercial impulsó a los sectores típicamente exportadores, que eran los perjudicados por el cierre de la economía. Y, por sobre todo, benefició a los consumidores.

El ejemplo de la industria automotriz resulta paradigmático. Hace cuarenta años sólo se podían adquirir vehículos de una muy breve lista de marcas y modelos, armados en el país y con un determinado componente de autopartes nacionales. Hoy sigue existiendo una industria automotriz local, que produce más unidades que entonces, pero con un destino mayoritario en la exportación a la región. Y los uruguayos podemos adquirir el vehículo que queramos.

Por definición, mantener las reglas de juego es mantener el status quo y éste no siempre es la situación óptima en materia de asignación de recursos en la economía. También puede ocurrir que el status quo responda a usos y costumbres, a tradiciones ya sea en lo nacional, en lo regional o en lo internacional, y que con el paso del tiempo muchos de esos usos y hábitos cambien.

Todo cambio en el status quo da lugar a ganadores y perdedores. Y por lo general quienes se expresan son los perdedores y casi nunca los ganadores. En el caso de la reforma de la política comercial realizada en los setenta, los perdedores eran relativamente pocos y tenían mucho poder (económico y de lobby), mientras que los ganadores eran numerosos y no estaban organizados, en particular los consumidores. Porque la economía cerrada había dado lugar a una suerte de coto de caza privado donde se expoliaba a los consumidores, a quienes en muchos casos se obligaba a pagar más por algo de menor calidad, aprovechándose del margen que daba la protección.

Viniendo a nuestros días, se me ocurren ejemplos de reglas de juego que sería muy bueno cambiar y de hecho el Presidente de la República ha incursionado en algunas áreas en ese sentido. Me refiero al funcionamiento del Estado, al marco jurídico de los funcionarios públicos y a la estructura de sus remuneraciones. ¿No sería terminar con la inamovilidad de los funcionarios públicos un interesante y bienvenido cambio en las reglas de juego? Y la transformación del estatus jurídico de las empresas públicas de modo que puedan actuar como verdaderas empresas, ¿no sería también un saludable cambio en reglas de juego vigentes desde tiempo inmemorial?

No es bueno aferrarse a prejuicios o a preconceptos, como el que aquí y ahora quise analizar, que consiste en pensar que todo cambio en las reglas de juego es en principio negativo. Vimos ejemplos muy fuertes de situaciones que fueron saludables para nuestro país y también otros cuya concreción sería satisfactoria.

Más que aferrarse a ese tipo de prejuicios, es preferible observar quién está detrás de cada propuesta, o quién la enfrenta, de modo de entender, quizá, si la defensa o la oposición a determinado marco vigente o propuesto, ya sea para mantenerlo o para reformarlo, tiene que ver con intereses que puedan ser muy genuinos para quienes los promueven, pero que al mismo tiempo, puedan no ser los óptimos para la sociedad en su conjunto.

En definitiva, el argumento de que tal o cual propuesta tiende a afectar o cambiar las reglas de juego, per se, no significa nada. Es preferible analizar las reglas que se propone cambiar, los cambios propuestos, sus efectos económicos, el contexto y las razones para los cambios, y saber quiénes son los ganadores y los perdedores de turno de modo de sopesar debidamente sus argumentos.