Del "neoliberalismo" al populismo

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En los últimos años se ha vuelto recurrente -una vez más- la pregunta de por qué América Latina no logra encontrar el camino del desarrollo y por qué el primer mundo parece estar cada vez más lejos. Incluso desde Estados Unidos y Europa nuestro continente se ha vuelto objeto de estudio en el marco de las nuevas teorías del desarrollo económico: somos un lamentable ejemplo de cómo fallan las instituciones y de cómo los comportamientos culturales atentan contra el progreso. No es casual que los títulos de dos libros recientes señalen el hecho de que quedamos atrás: "Left Behind" es el de Sebastian Edwards (The University of Chicago Press, 2010) y "Falling Behind" el editado por Francis Fukuyama (Oxford Univesity Press, 2008). Parecería que en América Latina han fracasado gobiernos de izquierda y derecha, "neoliberales" y populistas, revolucionarios y conservadores.

Vamos a preguntarnos entonces qué fue lo que pasó con las reformas neoliberales de los noventa ¿Por qué fracasaron? ¿Qué reformas se hicieron y cuáles no? ¿Cómo fue que pasamos del neoliberalismo al populismo? Vayamos por partes.

NEOLIBERALISMO. Es difícil hablar del neoliberalismo dado que no es una doctrina y, peor aún, no hay nadie que se defina como neoliberal. El término fue utilizado por los detractores de las reformas que se realizaron en los años noventa para referirse a una serie de políticas que abarcan casos muy diferentes. Vale decir, no es lo mismo el caso argentino que el uruguayo o el chileno. En general se identifica con el Consenso de Washington, una serie de recomendaciones elaboradas por el economista John Williamson que no van mucho más allá de lo que indicaría el sentido común. Los diez puntos centrales eran: tener un presupuesto equilibrado, focalizar el gasto público en los sectores más pobres de la población, reformar el sistema tributario para hacerlo más justo y eficiente, liberar la tasa de interés, evitar apreciaciones artificiales de la moneda local, reducir el proteccionismo, alentar la inversión extranjera, privatizar las empresas públicas ineficientes, facilitar las transacciones y las decisiones de inversión y mejorar la protección de los derechos de propiedad.

Bajo el paraguas de neoliberal entran cosas demasiado diferentes como para que pueda decirse que su aplicación fue uniforme. Sin embargo, sí hubo un intento consciente en varios países por dejar atrás el populismo que nos había caracterizado en las décadas anteriores y, al menos en el discurso, la intención de poner las cuentas en orden, integrarse al mundo y promover la inversión. Eduardo Lora estudió cuánto había avanzado América Latina en las reformas estructurales, encontrando que sólo las vinculadas al sector comercial y financiero habían sido importantes. En un índice que va de 0 a 1 (siendo 1 el máximo avance en las reformas) el promedio continental era 0,341 en 1985 y pasó a 0,583 en 1999. Un avance modesto, pero aún más lento fue el avance uruguayo, que partiendo de un punto superior al promedio de América Latina 0,369 en 1985, creció tan sólo al 0,477 en 1999 (1).

En síntesis, las reformas fueron sólo parciales, algunas muy mal hechas y, muchas veces, (el caso más conocido para nosotros es el de Menem) bajo el rótulo de neoliberalismo en realidad se dio un gobierno típicamente populista.

FRACASO NEOLIBERAL. Aunque parciales, las reformas deberían haber traído alguna mejora en el desempeño económico ¿cómo fue entonces que México, Argentina y Uruguay, por ejemplo, desembocaron en crisis? En primer lugar porque las reformas fueron extremadamente parciales y áreas claves quedaron absolutamente incambiadas. Sebastian Edwards afirma que las reformas económicas "fueron incompletas y se estancaron antes de transformar a América Latina en una región competitiva. A pesar de toda la conmoción y la atención mediática, el Consenso de Washington sólo rasgó la superficie del rumbo de América Latina. De hecho, la mayoría de las economías latinoamericanas todavía están entre las más reguladas, distorsionadas y proteccionistas del mundo" (2).

En segundo lugar, las crisis que sufrieron los países de América Latina no fueron el resultado de las reformas propuestas por el Consenso de Washington, sino del sistema cambiario adoptado. Si bien en varios países fue exitosa la política antiinflacionaria basada en la fijación del tipo de cambio, también provocó lo que popularmente se conoce como atraso cambiario, precisamente una de las cosas que el Consenso decía que debía evitarse. Pero los adversarios de las reformas promercados lograron que la opinión pública asociara el sistema cambiario con el neoliberalismo, las privatizaciones, la corrupción y todos los males habidos y por haber. El sistema cambiario resultó insostenible en muchos países producto de los desequilibrios macroeconómicos. De allí a saltar a la conclusión de que el mercado fue el problema y el Estado la solución hay un abismo insalvable.

El tercer punto es que la principal reforma nunca fue realizada en ningún país de América Latina, excepto en Chile; la del fortalecimiento de las instituciones que permiten que las personas creen, inventen, inviertan, ahorren y trabajen conociendo de antemano las reglas del juego. En una expresión, fallamos a la hora de establecer un verdadero Estado de Derecho.

En resumen, durante los noventa sólo se lograron avances parciales que no lograron cambiar los problemas de fondo, de índole cultural e institucional, que siguen siendo los mismos de siempre. Las principales características de América Latina a principios del siglo XIX son las mismas de mediados del siglo XX.

URUGUAY NEOLIBERAL. En nuestro país también se habla de neoliberalismo asociado a los gobiernos post-dictadura, lo que es absurdo. Claramente, la orientación de los gobiernos de Sanguinetti fue social-demócrata, de típica raigambre batllista, mientras que el gobierno de Lacalle fue el único que impulsó algunas reformas de tipo liberal. El de Batlle estuvo dedicado a afrontar la crisis de 2002 y no promovió políticas en prácticamente ningún ámbito. El gobierno de Vázquez fue el retorno a un batllismo más primario que el de Sanguinetti. Es evidente sólo al sobrevolar el variopinto panorama de los gobiernos uruguayos de 1985-2005 que no hubo un rumbo fijo, por lo tanto no existió en nuestro país nada que merezca el nombre de neoliberalismo.

Sin dudas que en la administración Lacalle se impulsaron reformas. Se concretaron algunas como la del puerto y la desmonopolización de los seguros, otras quedaron para el período siguiente, como la de la previsión social, otras fueron frenadas, como la ley de empresas públicas. El gobierno fue gradual en sus objetivos y aplicación, algo absolutamente distinto a lo que ocurrió en Argentina, por ejemplo. La crisis de 2002 nada tuvo que ver con las reformas impulsadas sino, en este tema sí como en el resto de América Latina, con la incompatibilidad entre el sistema cambiario y un manejo macroeconómico desprolijo. Una vez lograda la estabilidad de precios el segundo gobierno de Sanguinetti debió haber cambiado el régimen. Además no cuidó las cuentas fiscales, lo que resultó fatal para su sucesor. Los amigos del statu quo lograron identificar la crisis con el neoliberalismo, sin argumentos pero aprovechándose del enorme descontento popular.

En la primera década del siglo el neoliberalismo ha quedado atrás y hemos entrado en una nueva caracterizada por el populismo en varios países, un mediocampismo intrascendente en otros y el excepcional caso de Chile que va rumbo al primer mundo. El espacio se agota, así que el presente y futuro de nuestro sufrido continente queda para una próxima entrega.

(1) Puede consultarse Eduardo Lora, "Structural Reforms in Latin America: What has been reformed and how to measure it", IDB, WP Nº 466, 2001.

(2) Sebastian Edwards, "Left Behind", The University of Chicago Press, 2010, p. 72.