Isaac Alfie

Prácticamente desde la asunción de la actual administración, mes tras mes se nos informa, de manera rimbombante, acerca del aumento de ingresos en distintas reparticiones del Estado. De hecho, se ha tornado norma el llamado a prácticamente una conferencia de prensa con la finalidad de informar el dato del mes previo.

Los jerarcas, tanto de la DGI, como del BPS y la Aduana, reiteradamente dan cuenta de las cifras y sus análisis invariablemente concluyen en que la eficiencia de las reparticiones que dirigen mejora sin solución de continuidad. Ante ello, y luego de tres años de gobierno, parece un buen momento para repasar y analizar objetivamente qué indican las cifras publicadas.

DGI. El análisis de la evolución de la recaudación de esta repartición presenta dificultades en función de los continuos cambios tributarios, de la misma manera que referirse a una serie larga carece de sentido porque la mayoría de los nuevos impuestos creados o de las sustituciones de varios de ellos por IVA a partir de 1978, invariablemente pasaron a ser recaudados por la DGI, dejando a otra dependencia con menores ingresos. A vía de ejemplo, el IRP era recaudado directamente por el Gobierno Central, quien recibía el dinero a través del BPS y las cajas paraestatales, en tanto el IRPF, que recauda más de 2,5 veces el IRP ingresa por la DGI engrosando fuertemente sus ingresos.

De todos modos, las cifras conocidas sugieren que la recaudación acompañó la recuperación de la economía, respondiendo de acuerdo a las pautas tradicionales. En efecto, los ingresos por impuestos siempre están muy ligados al nivel de actividad (1) pero con una particularidad, que consiste en que, a corto plazo, su tasa de crecimiento normalmente es más elástica (crece y cae más que proporcionalmente) que el ingreso nacional (2). Este hecho se conoce como elasticidad ingreso de la recaudación mayor que la unidad. En especial, el IVA a corto plazo presenta una elasticidad del entorno de 1,2 lo que significa que si el PIB crece 10% la recaudación de IVA lo hace 12%. Lo mismo pasaba con el Cofis y con algunos bienes que tributan Imesi. Parece obvio que el Impuesto a las ganancias de las empresas, donde el apalancamiento es enorme, tiene una mayor variabilidad a lo largo del ciclo, desde el momento que las empresas mientras no lleguen a su punto de equilibrio no abonan el tributo, pero luego por cada peso de utilidad pagan $ 0,30. Por tanto es fácil colegir cómo se potencia la recaudación del impuesto en la fase expansiva del ciclo, del mismo modo que se reduce rápidamente cuando la economía no funciona bien. Como dato ilustrativo, la recaudación de IRIC era de 1,4% del PIB a comienzos de 2004, llegando a casi 3% durante el 2007.

Entre enero de 2003 y octubre de 2005 la recaudación de la DGI en términos brutos pasó de 15,7% a 18,9% del PIB. A partir de allí ha estado en el entorno de 18,5%. De los 2,8 puntos grosso modo, "naturalmente" se explican 1,5 puntos por el IRIC y 0,9 por IVA, quedando 0,4 por mejora de eficiencia. Este porcentaje, 18,5% del PIB se ha mantenido pese a que, desde la entrada en vigencia del IRPF su recaudación ya acumuló 0,73% del PIB anual, cuantía muy superior a la recaudación resignada por la sustitución de impuestos en la DGI. A su vez, recordemos que la reforma que entró en vigor el 1º de julio aumentó la recaudación de IVA al gravar una importante cantidad de bienes. En el mismo sentido, el cambio en la tributación sobre el gasoil, pasando a la tasa básica del IVA y eliminando el Imesi, vigente desde junio de 2007 también aumenta los ingresos por este tributo, aunque los mantiene sin cambio a nivel global.

Concretamente en el correr de 2007, si bien es prematuro sacar conclusiones definitivas, todo indica que la recaudación de la DGI corregida por los cambios impositivos, o bien se encuentra estancada o está evolucionando por debajo de la variación del PIB.

En resumen, el proceso de mejora de este organismo parece haber culminado hace más de dos años, en tanto la mejora previa (2003 - 2005), si bien importante, se debe relativizar por la elasticidad de la recaudación al ciclo económico.

BPS. En este organismo las cosas son más fácil de analizar, ya que básicamente se puede tomar la recaudación excluyendo primero el IRP y ahora el IRPF para tener cifras comparables. Cierto es que la política aplicada desde 1995 implicó una reducción de aportación patronal la que, de todos modos, no superó el 0,7% del PIB anual una vez completada en mayo de 2001. A efectos de ver en qué situación estamos y evitar cualquier conjetura, tomamos la recaudación a junio de 2002, cuando la última reducción ya tenía un año de vigencia. En ese momento, el BPS recaudaba en términos brutos, sin considerar el IRP, 6,8% del PIB. Luego, la recaudación fue cayendo hasta 4,8% a fines de 2004. La actual administración claramente mejoró la eficiencia recaudadora en este organismo, ya en la segunda mitad de 2005 ésta comenzó a subir llegando a 5,4% sobre mediados de 2007, ratio que mantiene hasta noviembre. La mejora en el ratio seguramente implica reducción de evasión.

Ahora bien, teniendo en cuenta que desde el 2002 la participación de los salarios en el PIB se ha reducido es aproximadamente 5%, todo indica que aún restaría mucho camino por recorrer, ya que aquel 6,8% sobre PIB de recaudación, con la misma "eficiencia" daría como resultado que se debería estar recaudando en el orden de 6,5% del PIB, en lugar del 5,4%.

En resumen, en el BPS la recaudación ha reflejado mejoras de administración hasta mediados de 2007, donde parece haber cesado el proceso, pero de todos modos la misma está bien por debajo de lo que fue la historia del organismo.

ADUANA. Pocos días atrás el propio Ministro de Economía anunciaba en conferencia conjunta con el Director de la Unidad Ejecutora, que en 2007 se alcanzarán los US$ 1.500 millones de recaudación, guarismo que se tenía previsto alcanzar entre 2009 y 2010. En mi opinión, esta es la forma más engañosa de presentar la información acerca de la recaudación de la Dirección Nacional de Aduanas. Es que la enorme mayoría ya de tales ingresos fueron "vendidos" como de la DGI y obedecen a IVA, es decir se presenta dos veces el mismo dato. La cosa es así, para llegar a los mentados US$ 1.500 millones se tienen en cuenta la recaudación por IVA y anticipo de IVA en la importación de bienes, además del Imesi en los bienes importados que abonan el específico y, naturalmente, los recargos de importación. Sólo por concepto de IVA y Cofis "normales" de aduana la recaudación ascendió a US$ 1.032 millones.

El crecimiento de la economía, como vimos, hace crecer la recaudación de IVA, al igual que la del Imesi, más que proporcionalmente. Del mismo modo que sucede con estos impuestos, la reseñada elasticidad ingreso hace que los recargos de importación crezcan y caigan a corto plazo más que el PIB, en función de la estructura de aquellos que recargan los bienes de consumo y dentro de éstos los de consumo duradero, "la estrella del crecimiento importador".

A efectos de tener al menos una noción relativa de la realidad, bastan dos cifras: a) las importaciones sin petróleo ni energía eléctrica tomando como base 2004 crecen 77,4% medidas en dólares; b) en el mismo período las importaciones de bienes de consumo respecto al total de importaciones excluyendo el petróleo y la energía eléctrica, pasaron de representar el 23,4% al 28% en el corriente 2007. A su vez, el gobierno a lo largo del último año ha estado aumentando selectivamente recargos bajo el pretexto de protección de la industria nacional. Pese a todo, la recaudación por concepto de recargos ascendió a 1,31% del PIB, unos US$ 295 millones, el mismo porcentaje que en 2004. Considerando además que la cotización del dólar en el período cayó 17,6% en promedio y el PIB creció 22,4%, a impuestos de aduana constantes, (y realmente no se tiene noticia de reducción, al menos importante), la recaudación debería representar en el 2007 1,58% del PIB (US$ 355 millones) y no mantenerse constante.

Por tanto en esta repartición las cifras no avalan la mejora de eficiencia ni nada que se le parezca, en realidad todo hace presumir lo contrario.

Concluyendo, las cifras frías, crudas y objetivas parecen sugerir que no todo lo que reluce es oro. En efecto, la DGI mejoró ligeramente su eficiencia hasta el tercer trimestre de 2005, pero a partir de allí nada sugiere que las mejoras hayan continuado. Por su parte, en el BPS la reducción de la evasión parece detenida desde hace seis meses y su historia muestra registros bien superiores a los actuales. Respecto de la Aduana las cifras sugieren un deterioro importante en su eficiencia.

(1) Más precisamente, está ligado al nivel de ingreso que suele diferir ligeramente del PIB, en función de los pagos de renta de factores y transferencias desde y hacia el resto del mundo, así como la variación en la relación de los términos de intercambio.

(2) A largo plazo con tasas impositivas constantes, la elasticidad debería ser igual a la unidad.