Mercosur: "Infelizmente eu virei"

SERGIO ABREU

"Infelizmente…" es un vocablo muy utilizado por la diplomacia brasileña, para expresar que, por diversas circunstancias, el negociador no podrá cumplir cabal y oportunamente con las obligaciones asumidas.

A principios de los noventa creímos que el Mercosur seguiría un camino diferente a otros movimientos de integración latinoamericana. Los vínculos preexistentes entre los socios, el respaldo político y las expectativas sociales y económicas, indujeron a pensar en un proceso capaz de alcanzar sus objetivos. Aun con conciencia de que ingresábamos en un sistema fuertemente asimétrico (1), la formación de un mercado común, apuntaba a neutralizar los efectos. Hoy estamos pagando el precio de esa ingenuidad.

Actualmente, la pregunta reiterada en todos los ámbitos es: ¿Cómo se define el Mercosur actual?

LA DEFINICIÓN BRASILEÑA. En recientes declaraciones, el Vicecanciller del Brasil, Samuel Pinheiro Guimaraes, contestando esa pregunta dijo: "Se trata de una Unión Aduanera y una zona de libre comercio entre los países, sin que eso configure políticas en común. Lo que hay en la unión aduanera es un arancel externo común y la abolición de aranceles entre los países, nada más que eso" (2).

Increíblemente nadie ha cuestionado esta afirmación. Es más, no ha surgido una sola voz que afirme que este concepto no tiene sustento técnico ni político y supone un cambio unilateral de la letra y del espíritu del Tratado. Tampoco que advierta que es parte de una visión interesada, que descarta las formas cuando no son funcionales a sus objetivos, y que expresa además la estrategia dominante en Itamaraty de apostar a un "statu quo" en la región, invocando el bloque según su conveniencia.

Veamos; afirmar que el Mercosur es una unión aduanera porque tiene un arancel externo común es falaz y revela una visión parcial y obsoleta de la integración económica.

Es falaz por dos razones: una, porque si bien el AEC es necesario, no es suficiente para definir una Unión Aduanera; dos, porque el AEC está perforado por múltiples excepciones, de las cuales la mayor es el estatuto especial de las Zonas Francas de Manaos y Tierra del Fuego. Tampoco está respaldado en una verdadera zona de libre comercio, ya que subsisten restricciones no arancelarias, gravámenes a la exportación, y obstáculos técnicos. Se apoya en una definición estrictamente instrumental del GATT de 1947, ignorando la evolución de la teoría económica de la integración.

Es, además, una interpretación de conveniencia del Tratado. El destacado intérprete no toma en cuenta que sus normas se basan en un enfoque integral de los vínculos económicos regionales. Olvida que en su artículo 1º se asume el compromiso de formar un mercado común, basado en la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, un arancel externo común, una política comercial común y la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Parte para asegurar condiciones adecuadas de competencia entre ellos. Y que, en consonancia con este objetivo político, fue el propio Brasil quien impulsó en el año 2000 un conjunto de decisiones bajo el rótulo "relanzamiento del Mercosur", cuyos resultados están a la vista. Infelizmente, el Brasil "virou".

Por otra parte, la formación del AEC no estuvo respaldada por una coordinación de políticas de modo que su aplicación sólo alcanza un insignificativo segmento de las importaciones de los Estados Parte (3). El libre acceso al mercado regional está limitado por múltiples restricciones y distorsiones, que no solo afectan la seguridad y fluidez del comercio sino que, además, inciden en la orientación de las inversiones, que en esas condiciones tienden a localizarse en los mercados más grandes.

A su vez, en los últimos años, el papel del Mercosur como plataforma de inserción hacia el mercado global, quedó postergado por el resurgimiento del proteccionismo y nacionalismo económico en Argentina y Brasil y la intrincada estrategia de éste en la búsqueda de una posición de potencia mundial. Lo que motivó que muchas de las negociaciones conjuntas, tanto a nivel multilateral como entre bloques, no condujeron a resultados relevantes y hoy no existen perspectivas que puedan alcanzarse aún en el mediano plazo.

LOS TRES MERCOSUR. En ese contexto, la política exterior de Brasil pone énfasis en conseguir su "lugar en el mundo", y utiliza al Mercosur como punto de apoyo. Itamaraty, prefiere sintonizar con la Argentina en el marco de una bilateralidad más cercana a la terapia conductista que a una coincidencia estratégica. Eso explica que la respuesta al estancamiento del proceso se concretó como una "fuga hacia adelante" con la creación del Parlamento del Mercosur y la incorporación de Venezuela. Con ello se ha intentado interponer una cortina de humo que oculte su desnaturalización y orientada a satisfacer el facilismo ideológico de muchos actores que todavía piensan que los intereses económico y comercial "acumulan por sublema" (4).

Lo cierto es que el Mercosur se desarrolla en tres planos diferentes que no funcionan con las misma lógica, velocidad e intensidad.

Por un lado, se advierte un marcado impulso a un Mercosur político impregnado de ideología internacionalista. El ingreso de Venezuela y los distintos proyectos, institucionales y financieros, se nutren de un modelo de confrontación que suena atractivo, pero carece de contenido racional. Por esta vía sólo se conseguirá desestimular las inversiones y que las economías pequeñas como Uruguay queden aún más relegadas.

Por otra parte, el Mercosur "para exportación" puede definirse como el instrumento de la política exterior brasileña para proyectarse como potencia global. Para ello necesita alimentar "la autoestima argentina" con el diseño de un imaginario "eje" sin ninguna similitud con el que Alemania y Francia construyeron para fortalecer la Unión Europea. Una grifa para la venta.

Finalmente, el Mercosur como proceso de integración económica real, al menos en el corto y mediano plazo, parece que no será muy diferente del actual. En ese sentido, el futuro del Mercosur económico y comercial solamente se construirá replanteando sus objetivos y sus instrumentos. Y ello dependerá de una decisión colectiva, ya que el Uruguay no puede transformar esta realidad por sí solo. El desorientado contenido del proceso es parte de la estrategia, en particular de Brasil que aprovecha la fragilidad y el posicionamiento errático de las economías pequeñas. La otrora "inteligencia molesta" del Uruguay proyectada en innumerables escenarios ha quedado limitada a una disputa interna entre sectores del gobierno que le han hecho perder al país mucho de la credibilidad ganada durante tanto tiempo.

PRINCIPISMO Y REALISMO. Combinemos que la integración económica es un fenómeno político pero de inexcusable contenido económico-comercial. Pero también debemos reconocer que sólo puede prosperar en la medida en que existan intereses compartidos y convergentes entre los países que participan, y cuando sus resultados sean percibidos por los ciudadanos.

Para ello, nuestro país debe procurar que el equilibrio se recupere impulsando un concepto de flexibilidad compatible con su proyecto de integración. No planteado como objetivo final sino como instrumento compensador de las asimetrías y llave que permitirá adecuar lo esencial del proceso a la realidad regional actual.

Uruguay, con el adecuado respaldo político, debería replantear las economías de vecindad con Argentina y Brasil. No sólo en los aspectos bilaterales sino también su acceso al mercado regional para los bienes y servicios prioritarios. La sombra de los cupos vuelve a proyectarse en el Mercosur.

Asimismo, necesita negociar mejores condiciones de acceso a los mercados de terceros países. Ello como respuesta a su asimetría y para neutralizar políticas e instrumentos aplicados por Argentina y Brasil que impiden un funcionamiento normal.

Por último, Uruguay debe asumir definitivamente su rol geopolítico. Y para esto debe efectuar una propuesta clara y técnicamente fundada para desarrollar su sector logístico, la conectividad física y una política energética que diversifique el riesgo y se oriente a la autosuficiencia en materia de generación. Para obtener un buen resultado tendrá que involucrar a Argentina y Brasil con habilidad política y profesionalidad diplomática, manejando los beneficios que todos podrán alcanzar.

Uruguay no puede ni debe renunciar al Mercosur. Debe cambiar su estilo, su conducción política y su forma de relacionamiento. Definiendo posiciones hacia adentro y hacia fuera con firmeza, serenidad y profesionalidad. No seguir actuando a la defensiva y menos utilizando frases ("más y mejor Mercosur"), más propias de un slogan publicitario que de un contenido representativo del interés nacional. Proponer y negociar; negociar y proponer. Tratando de convencer a sus socios que su relación con el Mercosur no es excluyente de otras opciones que atiendan su necesidad de flexibilidad.

La Presidencia Pro Tempore de Uruguay finaliza con más pena que gloria. Y ese resultado responde a que para poder liderar un cambio, primero se debe definir qué es lo que se quiere. Mientras esta ambivalencia permanezca, no habrá una respuesta firme al Vicecanciller del Brasil que sin obstáculos invoca una unión aduanera inexistente para limitar las opciones de inserción externa de los países pequeños.

Debemos reconocer que no sólo es el gobierno brasileño el que "infelizmente virou". También lo ha hecho el gobierno del Uruguay con los conocidos resultados.

(1) El Mercosur presenta un desequilibrio congénito e irreversible. Brasil concentra alrededor del 70% del PIB, del mercado y de los flujos externos de la región. Es el país en que menos pesan los flujos intrarregionales; Paraguay y Uruguay son extremadamente sensibles a cualquier cambio que se produzca en ellos.

(2) Cita de Brecha del 23/11/07.

(3) Según un estudio de la Secretaría del Mercosur, el AEC coincide con los aranceles nacionales en ítems que en el 2004 representaron la mitad de las importaciones y en los aranceles efectivamente percibidos la participación se reduce a un tercio.

(4) Sistema electoral uruguayo.