Poderes institucionales y poderes fácticos

UN PROBLEMA tradicional de los países latinoamericanos ha sido el divorcio entre los poderes institucionales y los poderes fácticos; si bien los textos constitucionales otorgan gran peso al Poder Ejecutivo y una importante capacidad de acción al Legislativo y al Judicial, el poder real suele residir en instituciones a las que las normas asignan otras funciones (como fue el caso, en el pasado, de las Fuerzas Armadas) o en grupos que no forman parte del orden político institucional (familias tradicionales, grupos económicos, etcétera).

Una de las piezas más significativas del informe del PNUD es la ronda de consultas que se ha hecho a 231 líderes latinoamericanos, entre ellos 41 presidentes y vicepresidentes presentes o pasados. Dicha ronda se celebró entre julio de 2002 y junio de 2003, en tres estamentos: los citados líderes políticos, protagonistas sociales (líderes sindicales, empresarios, académicos, periodistas, religiosos, dirigentes de movimientos sociales, etcétera) y miembros de las Fuerzas Armadas. En el sondeo se manifiesta que la tensión entre los poderes institucionales y los poderes fácticos sigue presente, a pesar del fortalecimiento de los primeros en las últimas décadas. Sin embargo, los poderes fácticos son móviles. El primero de ellos durante largo tiempo, las Fuerzas Armadas, se ha debilitado mucho excepto en países como Guatemala y República Dominicana y, en menor medida, Ecuador, Chile y Venezuela.

Los líderes consultados identifican tres tipos de riesgos principales que podrían amenazar el buen funcionamiento del orden democrático:

1. Según los líderes de los países más grandes y de aquellos con tradiciones democráticas más arraigadas, las limitaciones tienen dos orígenes: en lo interno, de la proliferación de controles institucionales inadecuados, así como de la multiplicación de grupos de interés (en especial, empresariales) que funcionan como poderosos lobbies; en lo externo, las limitaciones provienen del comportamiento de los mercados (en especial, pero no exclusivamente, de los financieros), de la vigilancia de las calificadoras de riesgo y de los organismos internacionales de crédito.

En los países pequeños o con menos tradición democrática se destaca también a los grupos de interés (particularmente empresarios y terratenientes), pero sus métodos ya no son sólo los lobbies, sino también prácticas como la compra de votos y la fabricación de candidatos; también agregan la desmesurada influencia de las empresas extranjeras.

2. La amenaza del narcotráfico. La importancia que los líderes asignan a este factor está directamente ligada al grado de desarrollo que tiene el fenómeno en sus respectivos países. El narcotráfico implica un doble desafío. Es un desafío directo porque intenta controlar parte del aparato estatal y partes significativas del territorio, al tiempo que crea fuertes incentivos para el pasaje de la economía formal a la sumergida.

El narcotráfico crea asimismo desafíos indirectos, entre los que se destacan dos: al atraer la atención del gobierno de Estados Unidos genera nuevas formas de presión externa que limitan aún más la esfera de acción de los gobiernos; el segundo tiene que ver con la corrupción: el dinero sucio tiene efectos devastadores sobre el comportamiento de una parte de los dirigentes políticos y el funcionamiento de las instituciones.

3. El tercer factor al que se le atribuyen limitaciones al poder de las instituciones políticas son los medios de comunicación, cuya influencia es vista como parte del aumento de los controles que han permitido democratizar el ejercicio del gobierno, pero también como una restricción al proceso democrático. Los medios tienen capacidad de generar agenda, de predisponer a la opinión pública a favor o en contra de diferentes iniciativas y de erosionar la imagen de los hombres públicos mediante la manipulación. Los medios siempre han tenido mucha influencia; lo nuevo es que han pasado a formar parte de grupos económicos con intereses muy diversificados.

Los líderes consultados opinan que los partidos políticos sufren una seria crisis: el 59% de los encuestados cree que no cumplen de modo adecuado su función y expresan fuertes críticas a su corrupción, su distanciamiento respecto a los intereses sociales y su búsqueda del poder como afianzamiento de intereses particularistas. Las iglesias siguen teniendo influencia, aunque decreciente respecto al pasado; se destaca que la expansión de las iglesias evangélicas está minando el poder tradicional de las católicas.