OPINIÓN

Un marco fiscal moderno; regla e institucionalidad

Suele afirmarse que la buena administración de las finanzas públicas no es de derecha, ni de izquierda. Es simplemente de responsabilidad.

Foto: Pixabay
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Para ello, muchos países emergentes, sobre los cuales a menudo se duda de su sostenibilidad, como se refleja en sus peores calificaciones de riesgo respecto a los desarrollados, han ido avanzando para institucionalizar ese objetivo. Lo han hecho siguiendo las mejores prácticas globales y los buenos estudios académicos de las últimas décadas.

Después de varios años de déficit y endeudamiento creciente, el actual gobierno se propone avanzar en aquella dirección, para cimentar una mayor estabilidad macroeconómica y evitar la pérdida del grado inversor. También porque las finanzas públicas repitieron en la última década algunos problemas históricos, como la elevada prociclicidad y discrecionalidad, asociadas en parte a los ciclos políticos. Esto ha dificultado reducir más la volatilidad del crecimiento y el Tipo de Cambio Real, además de mantener latente el riesgo de ajustes costosos e ineficientes, vía aceleraciones de la inflación.

La Ley de Urgente Consideración (LUC) avanza hacia un marco institucional más moderno para las finanzas públicas, con la incorporación de una mejor regla fiscal, un comité consultivo para el PIB Tendencial, un Consejo Fiscal Asesor y un Fondo de Estabilización. Se trata de elementos presentes en los países líderes en el tema, que se agregan a los tradicionales marcos legales (Ley de Responsabilidad Fiscal, decretos y reglamentos), los horizontes de planificación plurianuales y móviles, un control externo adecuado, buenas pautas de administración financiera (de activos y pasivos), y la transparencia ciudadana y rendición de cuentas parlamentaria.

De todo esto, varios aspectos ya están presentes en la institucionalidad uruguaya, aunque con necesidad de potenciarlos y/o complementarlos.

En cuanto a lo que agrega la LUC, el pilar fundamental es la introducción de una regla fiscal con buenas propiedades, para atenuar los problemas mencionados y asegurar la sostenibilidad de largo plazo.

Es cierto que Uruguay ha tenido históricamente ciertas “reglas fiscales”.
Por un lado, han estado aquellas tan implícitas como nocivas. Primero, desde los ’50, el déficit fue la regla y el superávit la excepción. Segundo, el déficit aumentó en promedio 1,2% del PIB en los años electorales durante el último siglo, según confirma un libro reciente de Pharos.

Por otro lado, en las décadas recientes, hubo algunos intentos de establecer reglas menos procíclicas, tales como el control de la expansión del gasto a principios de los ’90, o de la deuda neta desde 2006, pero sin plena institucionalización, ni mucha credibilidad.

La regla propuesta se basa fundamentalmente en el concepto de Resultado Fiscal Estructural, cuyo cálculo se realiza ajustando las partidas efectivas según el ciclo económico. Por ejemplo, se depura la recaudación tributaria o el seguro de paro, reflejando los impactos de una economía en boom o recesión. Con eso, se dimensiona mejor la situación fiscal de largo plazo, para limitar la trayectoria del gasto a las metas e ingresos estructurales. Esto permite gastar más (o recaudar menos) en crisis como la actual y ahorrar en la fase expansiva del ciclo.

La estimación del resultado estructural suele tener algunas complejidades, pero para Uruguay es relativamente más simple que en otros países, donde hay gran incidencia de las materias primas en los ingresos fiscales. De hecho, ya desde hace casi una década, el Ministerio de Economía y el FMI lo vienen calculando.

Lo que básicamente ahora se impulsa es institucionalizar ese cálculo, usarlo más como guía de política fiscal y complementarlo con otros pilares.

Dado que la estimación de los ingresos fiscales estructurales requiere algunos parámetros de largo plazo, como el PIB y crecimiento tendencial, se propone que éstos provengan de una consulta anual (encuesta) a un Comité de Expertos independientes (analistas, académicos y otros economistas).

A su vez, se incorpora un Consejo Fiscal Asesor, también presente en la institucionalidad de muchos países, aunque con diversidad de estatus y roles. Los hay muy acotados inicialmente, casi sin presupuesto, con integrantes honorarios, dedicados fundamentalmente a auditar los cálculos del Balance Estructural, formular observaciones metodológicas y asesorar al Ministerio de Economía en materias fiscales. Los hay más complejos, con plena autonomía operativa, independencia política y consejeros técnicos que trascienden los gobiernos, cuyas competencias se amplían a evaluar la sostenibilidad, manifestarse sobre desvíos de las metas, proponer medidas de mitigación y realizar informes fiscales para presentar ante el Parlamento y la ciudadanía.

Por último, la nueva institucionalidad se complementa con un Fondo de Estabilización, en el cual se acumularían ahorros en caso de existir excedentes fiscales.

Está claro que toda esta nueva institucionalidad necesitará varios aspectos adicionales, que quedarán plasmados en otras leyes, decretos y reglamentos, pero este marco normativo es un buen catalizador para avanzar en responsabilidad y sostenibilidad fiscal.

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