La Rendición de Cuentas

ISAAC ALFIE

Mucho ha dado que hablar la rendición de cuentas y el balance de ejecución presupuestal del año 2005 y no por las cuentas presentadas, sino por lo que proyecta. La actual Administración optó por diferenciarse de las dos últimas y asimilarse a las primeras dos desde el retorno democrático y abrió la posibilidad de que los lobbies presionen y consigan, cada uno lo que más pueda. Pese a la mitología nacional, no es cierto que todas las rendiciones de cuenta desde 1995 hayan sido de artículo único; lo que sí es cierto es que los ajustes en materia de gastos fueron menores, evitando la suba del mismo, y que fue esta conducta la que permitió terminar con la inflación en el país. El anuncio no pudo haber sido más estentóreo, un aumento de gasto de U$S 300 millones, que en los hechos eran 309, 1,6% del PIB. En cualquier hipótesis una cifra sideral.

Durante su pasaje por el Senado de la República, el gasto fue aumentado de manera moderada, unos U$S 5 millones, aunque existe un artículo sobre funcionarios públicos, cuyo costo es "abierto" porque de hecho habilita a la suba de grado de un número desconocido de funcionarios. Resta aún el pasaje por diputados donde las presiones de los sectores, en especial de ANEP, Universidad y el INAU, se seguirán sintiendo ya que la diferencia entre lo solicitado y lo concedido aún es enorme.

DISCRIMINACIÓN. No todo el aumento del gasto está en el gobierno central pues una parte, ¼% del PIB, fue transferido a las empresas públicas, las que por ende disimularán parte de la expansión fiscal dentro de su resultado. Se dice que el mismo será para inversiones necesarias, por lo que podríamos entender que esta "concesión" fue una forma inteligente de las autoridades de mostrar flexibilidad. De todos modos, restarían U$S 264 millones (1,4% del PIB) de expansión, que parecen demasiado.

Este monto se discrimina en U$S 73 millones que venían del presupuesto nacional, U$S 40 millones que responden a la no ejecución en tiempo y forma del plan de emergencia y U$S 151 millones de expansión del gasto adicional a lo ya previsto que se incorporan ahora. A su vez, dentro de esta última cifra se incluyen inversiones a realizarse por la Corporación Vial del Uruguay (CVU), una sociedad anónima que opera bajo el derecho privado, pero cuyas acciones son 100% propiedad de la CND, cuya contabilización no la veremos, porque se incluirán en sus estados contables, que no integran la definición de sector público. El monto de estas últimas erogaciones no es conocido; el Ministerio de Economía las cuantificó en U$S 40 millones, en tanto el Ministerio de Transporte y Obras en U$S 57 millones como mínimo, y a decir del ministro, será todo lo que se consiga de dinero. O sea, el gasto será tanto como consiga deuda para hacerlo. Da la casualidad que esa deuda es pública y por ende debería tener autorización parlamentaria, a la vez que las obras también lo son y por tanto, también requieren de ley para su ejecución. Nada de esto se prevé.

Estos U$S 151 millones adicionales se discriminan en 45% para salarios, incluyendo la ampliación de la plantilla, 38% para gastos de funcionamiento en general, 11% para inversiones y 6% para contratos de obra. La expansión del gasto que estaba prevista en el presupuesto es básicamente para salarios, transferencias y en menor medida gasto de funcionamiento, en tanto los incisos que preveían suba en la inversión eran básicamente los de la educación. Pero, al analizar "los títulos" de los proyectos presentados por estos incisos, -meramente los títulos porque no hay proyecto presentado ya que no están diseñados- podemos concluir sin hesitar que la mayoría de los rubros serán contratos de obra. Naturalmente que las erogaciones del Plan de Emergencia también constituyen gasto de funcionamiento corriente.

PROCÍCLICO. El gasto público bajo control de las autoridades (excluyendo el pago de intereses y las transferencias a la seguridad social) ha venido creciendo desde que la actual administración asumió, con la particularidad que durante el 2005 cayó la inversión y creció el gasto corriente y en el presente año, crecen ambos. Aún se desconocen las cifras de julio, pero el segundo trimestre fue particularmente expansivo, luego de un moderado primer trimestre. Mucho nos tememos que la cierta prudencia fiscal mostrada sea producto de un proceso de aprendizaje de cómo gastar, más que una conducta deliberada.

Este aumento del gasto en medio de una notable expansión de la actividad económica mundial y nacional, ha sido inconveniente pero, como expresamos, hasta el momento moderado en particular si consideramos que la reducción de las transferencias a la seguridad social es un hecho de largo plazo que lo compensa en una importante proporción. Decíamos que fue inconveniente justamente porque si se quiere tener cierto grado de libertad en la política fiscal a futuro se debió evitar con el propósito de cancelar deuda de manera genuina, con superávit global, como lo está haciendo Argentina. Lamentablemente, la expansión parece que no queda en lo ya visto, sino que la Rendición de Cuentas le adiciona un peso que, en algún momento de los próximos años, se verá con toda su crudeza. Esta planeada enorme expansión del gasto, sólo es sostenible en la medida que la economía continúe creciendo a tasas superiores al 5% anual, algo deseable pero lamentablemente poco probable, al menos bajo los actuales parámetros. Quizás un TLC con Estados Unidos pueda ponernos en ese camino y entonces, el financiamiento estará asegurado. Ese es otro mundo.

Las autoridades recurrentemente habían hablado de hacer políticas anticíclicas. Personalmente, jamás creí demasiado en ellas pese a que, teóricamente, no se les pueda objetar nada. La fortuna deparó que se encontraran con un escenario propicio para su aplicación, ya que la expansión de la economía mundial da el margen para ello, - no hubiera sido posible en medio de una recesión mundial porque no hubiera habido espacio para subir la deuda en términos del PIB- sin embargo, la política fiscal aplicada es todo lo contrario, pura expansión en medio del crecimiento.

FINANCIACIÓN. Hasta fines del año pasado, la expansión del gasto primario fue financiada con la caída del tipo de cambio que redujo fuertemente -20,2%- en valores reales la carga de intereses. Esta fuente de financiamiento marginalmente se acabó o, al menos, en la magnitud que mostró durante el 2005 ya que no es razonable pensar que la "inflación en dólares" pueda ser del 23,2% todos los años, ni aún del 9% como lo será en el 2006. Por ende, todo aumento adicional de las erogaciones deberá financiarse con recursos genuinos, impuestos, incluyendo la inflación dentro de éstos o deuda.

El gasto público real seguramente crecerá en 2007 por encima de la expansión del PIB y en ese marco el resultado primario, que debería mejorar según el acuerdo con el FMI, se deteriorará. La única manera de compensarlo es con ingresos adicionales que seguramente provea la reforma tributaria. O sea, la brecha fiscal se llenará mediante un aumento de tributos.

UNA REGLA. A esta altura de los acontecimientos, el país necesita una regla fiscal de largo plazo, que incluya a los gobiernos departamentales. La misma regla debería incluir las transferencias que todas las empresas públicas, incluidas las financieras, deban hacer al gobierno central por utilizar el dinero de la sociedad. Es decir, cuál es el dividendo en efectivo de largo plazo que van a pagar. No debemos olvidar que las empresas públicas utilizan dinero de todos y, por ende, su capital tiene un rendimiento alternativo que es, al menos, el valor de los intereses que ese capital genera. La regla debería definirse con el objetivo de reducir a largo plazo la deuda en relación de la capacidad de generar ingresos del país. También para esto Chile provee un adecuado ejemplo. En mi opinión el objetivo de aquel país, superávit fiscal de largo plazo (ajustado por el ciclo económico) del orden de 1% del PIB anual es razonable. Esto implica que sean admisibles déficit en coyunturas recesivas, pero superávit superiores al 1% del PIB en el auge.

De hecho, dada la actual coyuntura, el resultado fiscal ya debería ser superavitario, y en este año de al menos 1,5% del PIB, en especial dada la buena recaudación de la DGI.

NIVEL DE GASTO. Cualquier analista internacional observa que el nivel de gasto público de Uruguay en relación a su PIB, no se corresponde con su nivel de desarrollo relativo sino que es bastante superior a lo recomendable. Por tanto, los impuestos necesarios para financiarlo, también lo son. Establecer una regla de superávit ayudaría a tal propósito porque mantendría el gasto a raya. Ciertamente, con las actuales tasas de crecimiento del PIB, con el mero expediente de mantener el nivel de gasto real constante o con pequeños crecimientos, resultaría muy fácil reducir la presión fiscal (gasto/PIB), y con ello llevarla a un lugar más adecuado al nivel de desarrollo relativo del país, con el correlato de una carga tributaria también más acorde. Lamentablemente, la razón gasto a producto está creciendo y esto sólo significa más impuestos para financiarla.

El camino elegido por las autoridades es el contrario y todo hace prever que el déficit crezca en el próximo año a consecuencia de las medidas ya descritas. Es más, parte de la expansión fiscal no la vamos a ver reflejada del lado de los egresos, sino meramente como un menor resultado de las empresas públicas o directamente no la vamos a ver en los balances del sector público, sino en la CVU.

Estamos en presencia de un aumento del gasto procíclico y de la carga fiscal para solventarlo. La mayoría del gasto que crece es permanente, por lo que si el nivel de actividad en algún momento no responde, deberá existir una opción, o crecerá más rápido la deuda, o se pedirán nuevos impuestos, o llegará la inflación a licuar el exceso de gasto y poner las variables reales donde deben estar. Mientras tanto, habremos desperdiciado una oportunidad como pocas.