La ley de patente de rodados

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GONZALO RAMÍREZ

El 31 de marzo del 2008, bajo el título Patente de Rodados y Autonomía, comentábamos un proyecto de ley que se proponía legislar acerca de la potestad tributaria de los gobiernos departamentales en materia de patente de rodados. En aquel momento, advertíamos el riesgo que implicaba que el legislador nacional, legislara en una materia que a nuestro juicio estaba reservada para los gobiernos departamentales, señalando: "La autonomía política del los gobiernos departamentales es una mera ilusión si no va acompañada de la autonomía financiera y, por esa razón, los gobernantes departamentales deberían estar mucho más preocupados porque el Poder Legislativo pueda sancionar una ley que regule la estructura tributaria de la patente de rodados por las pérdidas económicas que sufren algunos departamentos a causa de la viveza criolla de otros que invaden la fuente de recursos tributarios.

El artículo 297 de la Constitución comienza diciendo: `Serán fuente de recursos de los gobiernos departamentales, decretados y administrados por estos`, incluyendo en el numeral 6º los impuestos a los vehículos de transporte.

El uso del giro `decretados y administrados por estos` no deja lugar a dudas respecto a que la autonomía no consiste solamente en administrar los recursos en forma independiente del gobierno nacional, sino también, en legislar para estructurar los tributos departamentales conforme a su exclusivo criterio, respetando como único límite, la Constitución".

Lamentablemente, los gobiernos departamentales no lograron ponerse de acuerdo y el 26 de diciembre del 2008 fue promulgada la ley 18.456 legislando sobre la patente de rodados. Como era de esperarse, inmediatamente varias intendencias anunciaron que interpondrían un recurso de inconstitucionalidad contra una ley que indudablemente lesiona la autonomía de los gobiernos departamentales.

Pero además de lesionar la autonomía tributaria de esos gobiernos, la ley comentada tiene otros inconvenientes derivados de la manera como se pretende resolver la superposición de la potestad tributaria de los diferentes departamentos en materia de patentes. Supuestamente, la ley comentada habría de fijar con claridad un criterio único para determinar en cuál departamento corresponde empadronar cada vehículo, poniendo fin a la llamada guerra de las patentes. Sin embargo, la ley 18.456 no logra resolver este tema, tal como veremos a continuación.

El artículo 1° le atribuye a la ley carácter interpretativo del artículo 297 de la Constitución y establece que la potestad de los gobiernos departamentales de decretar y administrar recursos, está limitada geográficamente por los hechos generadores ocurridos en su propia jurisdicción. Esta fórmula es tan vaga que no aporta solución alguna al problema que se busca solucionar, porque en realidad la norma dice algo obvio, en cuanto a que el constituyente no previó que las potestades tributarias de los gobiernos departamentales se superpusieran sobre las mismas fuentes de recursos, para evitar la doble imposición en cabeza del contribuyente. El problema original sigue presente y consiste en resolver qué se debe entender por "los hechos generadores ocurridos en su propia jurisdicción". Y para resolver este problema de fondo, es imprescindible determinar previamente cuál es el hecho generador de la patente de rodados y más precisamente: a) ¿cuál es el aspecto material del hecho generador? y b) ¿cuál es el aspecto subjetivo de ese mismo hecho generador? Por ejemplo, la jurisprudencia de la Suprema Corte y la doctrina mayoritaria entienden que el aspecto material del hecho generador de la patente de rodados es la circulación de los vehículos automotores. Y acá aparece el primer problema de fondo, porque generalmente los vehículos circulan con mayor o menor intensidad por varios departamentos, con lo cual el hecho generador se configuraría en varios departamentos a la vez. También entiende la doctrina en forma mayoritaria, que el aspecto subjetivo del hecho generador de la patente de rodados, está constituido por la relación dominial del vehículo con su titular, pues es a éste, a quien se le imputa la configuración del hecho generador. Y de la conjunción y ponderación de estos dos aspectos -material y subjetivo- del hecho generador, debe surgir la solución, en cuanto a la determinación de cuál es el gobierno departamental con derecho a cobrar la patente sobre un vehículo concreto, sin que exista doble imposición.

Si se privilegia el aspecto subjetivo del hecho generador del tributo, el domicilio del titular del vehículo habrá de imponerse por encima del aspecto material -la circulación del vehículo-, atribuyéndole la potestad tributaria al departamento del domicilio del propietario del vehículo, aun cuando el mismo pueda circular mayoritariamente en otro departamento. Es el caso típico de la persona que vive en la Ciudad de la Costa de Canelones y circula principalmente en Montevideo, pero paga la patente en Canelones. En cambio, si se hace primar el aspecto material del hecho generador es decir, la circulación del vehículo en un departamento, la vinculación del hecho generador con Montevideo sería indiscutible. El problema de la ley 18.456 es que no se define por ninguno de la dos opciones posibles y comete, a nuestro juicio, el peor de los errores que fue conferirle al deudor tributario la facultad de optar en caso de conflicto, por empadronar su auto en el lugar donde circula mayoritariamente o en el lugar de su domicilio.

Así, el inciso 2° del artículo 2° de la ley, toma partido por el aspecto subjetivo del hecho generador como el elemento decisivo a la hora de determinar a qué departamento corresponde la potestad tributaria para decretar y administrar el tributo de patente de rodados. Al respecto establece:

"En aplicación de lo establecido en el artículo precedente y en función del interés general los tributos a los vehículos de transporte (numeral 6º del artículo 297 de la Constitución) configurarán el hecho generador del tributo en el domicilio permanente del titular del vehículo".

Pero inmediatamente el legislador, consciente de que la solución del inciso 1° resultaba inadecuada para una cantidad enorme de situaciones de hecho como la descripta en el ejemplo antes mencionado, decide contemplar aquellas situaciones en las cuales el domicilio del titular está en un departamento, pero el aspecto material del hecho generador que es la circulación del vehículo, se verifica en otro y para ello incorpora la opción del inciso 3° que dice:

"Sin perjuicio de ello, en caso de tener actividades laborales o intereses económicos en otra jurisdicción que se relacionen con la circulación habitual de los vehículos empadronados o a empadronar podrán optar por radicarlos en la jurisdicción de esa actividad laboral o interés económico".

Este es un grueso error legislativo, porque termina facultando al contribuyente a optar por una u otra jurisdicción, cuando la voluntad de éste, es un hecho que no debería incidir en la determinación de la potestad tributaria de los gobiernos departamentales.

En conclusión, y sin perjuicio de otras causales de inconstitucionalidad, no cabe duda que el constituyente no pudo jamás haber previsto un régimen de distribución de la fuente de recursos de los gobiernos departamentales, que quedase parcialmente sujeta a la voluntad del contribuyente. En la próxima entrega, analizaremos la violación al derecho al debido proceso mediante las disposiciones legislativas que habilitan a los gobiernos departamentales a aplicar sanciones tales como, el retiro de circulación del vehículo y la confiscación de las matrículas conferidas por otro departamento.