Diálogo Social: desafíos demográficos, compromisos políticos y riesgos fiscales

El pasado 29 de abril el gobierno presentó las recomendaciones del Diálogo Social sobre seguridad social. Aunque el documento no es vinculante, el Poder Ejecutivo anunció que utilizará estos insumos para “definir prioridades y pasos a seguir para avanzar en protección y seguridad social”. Por sus potenciales implicancias económicas y fiscales, conviene detenerse en tres conjuntos de recomendaciones particularmente relevantes.

En primer lugar, la propuesta de simplificar y unificar el esquema de prestaciones y asignar montos crecientes en función del ingreso de los hogares luce razonable. Según expuso el ministro Oddone en los últimos días, el costo incremental ascendería a 0,03% del PIB a partir de 2027 (unos US$ 25 millones), aunque todavía resta saber cómo se financiará y cuál es el costo previsto para los años siguientes, conforme se incorporen nuevas cohortes al programa. En cualquier caso, el análisis debe considerar un contexto fiscal desafiante, caracterizado por la necesidad de implementar una corrección fiscal por 1,5% del PIB y por un escenario de menor crecimiento, que vuelve particularmente relevantes las señales de disciplina fiscal en el corto plazo.

Por otra parte, se propuso “avanzar en la conformación de un pilar de ahorro generacional, en el que las cuentas de ahorro individual sean gestionadas de forma centralizada por un organismo público”. Se argumenta que “es necesario introducir cambios que mejoren su eficiencia”, pero el documento no profundiza en factores determinantes para la rentabilidad neta de las cuentas, como la regulación sobre los activos habilitados para integrar los portafolios.

Si bien posteriormente el MEF incorporó estos temas en el “espacio de intercambio” abierto con las AFAP, no es evidente que ello cuente con el respaldo de los sectores que impulsaron el plebiscito en 2024. No debe perderse de vista que la génesis del Diálogo no fue únicamente técnica, sino también política. La convocatoria surgió, en buena medida, como contrapeso político al plebiscito impulsado por el PIT-CNT y el Partido Comunista, entre otros. Si las propuestas del Diálogo son el resultado de una negociación política, no puede descartarse que esa misma lógica también se refleje en los eventuales proyectos de ley.

Por último, se propuso la creación de una causal de retiro anticipada a los 60 años, cuyo diseño específico aún se desconoce. Naturalmente, a medida que evolucionan la demografía y la economía, resulta razonable discutir periódicamente la conveniencia de introducir cambios en el sistema de pensiones. No obstante, dada la relevancia de esta área para la sostenibilidad de las finanzas públicas, cualquier propuesta debe evaluarse también por sus implicancias fiscales en el mediano y largo plazo.

Si bien se anunció que la creación de esta causal no supondría un costo incremental en el largo plazo, su diseño deberá negociarse tanto a la interna del gobierno como en el Parlamento. En la medida en que los incentivos a la permanencia en actividad implican una reducción —aún no divulgada— en las pasividades de quienes opten por retirarse antes de los 65 años, no es evidente que una solución actuarialmente neutra resulte políticamente atractiva. Al igual que durante el debate de la reforma anterior, los equilibrios políticos podrían dar lugar a un diseño más “laxo”, con costos fiscales crecientes hacia adelante.

Al margen de lo anterior, un aspecto relevante y poco discutido es que la revisión de las proyecciones demográficas del Censo 2023 modificó las perspectivas financieras del régimen de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS) del BPS. Las estimaciones realizadas en el marco de la reforma jubilatoria (Ley 20.130) mostraban que, de aprobarse la reforma, el resultado neto del IVS convergería hacia niveles cercanos a -1,5% del PIB en 2070, desde niveles actualmente levemente deficitarios. Sin embargo, según estimaciones recientes del propio BPS (1), las proyecciones demográficas resultantes del Censo 2023 alteran esta trayectoria: el resultado neto del IVS se deterioraría a partir de 2050 y se ubicaría cerca de -2,5% del PIB en 2070.

Si bien no es evidente la necesidad de una reforma estructural adicional en el corto plazo, las futuras modificaciones al régimen deberían tener en cuenta el deterioro financiero asociado a las nuevas proyecciones demográficas. Como quedó en evidencia durante la discusión de la última reforma, estos procesos suelen ser políticamente costosos en lo inmediato, mientras que sus efectos se materializan varias décadas después de aprobados y son altamente sensibles a cambios demográficos. Por tanto, introducir cambios cuyos efectos se materializarían plenamente recién a partir de 2042, exige particular cautela.

En este contexto, no debería sorprender que la discusión en torno a las recomendaciones del Diálogo Social sea seguida con cierto escepticismo por parte del mercado. En los próximos meses, el gobierno enfrentará el desafío de compatibilizar los compromisos asumidos en materia de seguridad social con la necesidad de preservar la sostenibilidad fiscal en un contexto de menor crecimiento y deterioro demográfico.