Política comercial en la actualidad

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La composición del comercio uruguayo se distribuye en forma desigual. Las exportaciones fuera del Mercosur y la Aladi son casi exclusivamente materias primas agrícolas y forestales y productos agroindustriales. Las exportaciones a México y Venezuela siguen esa misma pauta con el agregado de algunos productos industriales, mientras que a Chile crece el porcentaje de estos, aunque predominan los bienes de origen agrícola. En el Mercosur, Brasil, principal cliente de Uruguay -más de 1.530 millones de dólares y 20% del valor total- importa variedad de productos que incluye materias primas agrícolas, bienes agroindustriales y manufacturas, destacándose automotores y productos de plástico. Argentina importa sustancialmente manufacturas, para algunas de ellas es el único mercado, para otras complementa las compras de Brasil. Paraguay importa manufacturas, especialmente de tabaco.

En los últimos cinco años el valor de nuestras exportaciones creció un 66% y en forma sostenida, con un pequeño estancamiento en el 2009.

PREOCUPACIÓN. En este escenario, ¿qué es lo que debe preocuparnos?

En primer lugar, la crisis de las economías centrales puede afectarnos indirectamente a través del enlentecimiento del crecimiento de nuestros principales socios, fundamentalmente Brasil y China. También puede provocar el descenso de los precios de algunos commodities, como carne, soja, trigo, arroz, cebada malteada y lácteos.

En segundo lugar, a pesar de las restricciones aplicadas, Argentina es el principal mercado -y en algunos casos, el único- para nuestras manufacturas. En los últimos años adoptó instrumentos de comercio administrado poco transparentes, que produjeron daños significativos a algunas empresas uruguayas.

En tercer lugar, el Mercosur está lejos de ser una unión aduanera. Mantiene una fachada multilateral pero funciona más como centro de negociaciones bilaterales para resolver o administrar el incumplimiento de compromisos de acceso a los mercados.

Nuestra política comercial no puede recurrir al proteccionismo, por ausencia de mercado interno para ello. Tampoco puede recurrir a reclamos formales o medidas "retaliatorias", salvo que se esté dispuesto a asumir costos muy altos en reducción del sector industrial y pérdidas de ingresos por turismo y servicios logísticos.

Los cambios en la estructura productiva atenuaron la vulnerabilidad del sector externo, la dependencia extrema de la vecindad y generaron oportunidades de inversión que contribuyen a un crecimiento sostenido, acompañando la coyuntura global y regional. Pero no fueron suficientes para evitar la dependencia de Argentina y Brasil, en un momento en que existen señales de un posible derrame de la crisis mundial.

ESTRATEGIA. Por eso es interesante analizar la estrategia para el Mercosur que expuso recientemente en el Senado nuestro Gobierno.

La propuesta consiste en reconocer que el Mercosur está muy distante de una unión aduanera y que se espera un recrudecimiento de las tendencias proteccionistas en Brasil y Argentina, con distintos instrumentos -el "Brasil Maior" y el "Plan Estratégico Industrial Argentina 2020"- dirigidos a defender el mercado doméstico para las producciones nacionales. Se trata de opciones estratégicas y no de respuestas coyunturales, y por tanto Uruguay debe evitar los perjuicios que puedan acarrear a nuestro sector industrial concentrado en el Mercosur.

La propuesta uruguaya trata de mantener la libre circulación de bienes, eliminando o reduciendo trabas actuales, pero aceptando la posibilidad de que Argentina y Brasil suban transitoriamente sus aranceles para determinados productos, sin que Paraguay y Uruguay aprovechen el aumento de los respectivos márgenes de preferencia para realizar una triangulación comercial que termine reduciendo la efectividad de la protección. Este mecanismo se institucionalizaría en el Mercosur como una medida transitoria para atenuar los posibles efectos de la crisis, sin distorsionar el comercio intrarregional de Paraguay y Uruguay.

Hasta aquí el planteo del Gobierno, que debe ser analizado como una estrategia que tiene que traducirse en proyectos estructurados y en una negociación exitosa, sin la cual ninguna iniciativa puede prosperar.

La estrategia presentada está despojada de toda retórica. Como todo planteo inicial deja incertidumbres y al centrarse en los aspectos de acceso al mercado, deja fuera temas importantes de la relación de vecindad.

Parece razonable que el Mercosur -que no pudo avanzar significativamente hacia la unión aduanera en épocas de bonanza- se concentre en solucionar cuestiones de acceso a mercados en vísperas de una crisis. Por otra parte, es necesario reconocer que con la política comercial argentina del último quinquenio y los planes brasileños recientes, la libre circulación de bienes entre los cuatro países es una fantasía. Pero lo interesante es que los mayores problemas de libre circulación se dan entre Argentina y Brasil, por una razón obvia de dimensión y diversificación de su intercambio.

ASIMETRÍAS. La libre circulación a favor de Paraguay y Uruguay sería un reconocimiento de las asimetrías, aunque la incertidumbre, que solo se puede despejar con la negociación y el paso del tiempo, nos hace dudar si Brasil y Argentina van a cumplir sus compromisos de libre circulación, después de haberse saltado las normas de la Alalc, la Aladi y el propio Mercosur.

Una segunda incertidumbre refiere a como funcionaría ese mecanismo de limitación de ciertas exportaciones. El fundamento es que en tiempos de crisis es necesario evitar perforaciones. Si hay seguridades de libre circulación y de mejora de la circulación en frontera, esas limitaciones puntuales son un precio que podría pagarse, ya que no se puede seguir defendiendo a ultranza el libre comercio cuando diariamente se incumple y carecemos de la fuerza necesaria para imponerlo.

En esta materia los detalles importan: primero, no debemos tocar ni el régimen de origen ni la admisión temporaria, al menos hasta el momento en que cambios en esas reglas de juego no perjudiquen nuestra industria; segundo, debemos evitar un sistema de cupos que deja pocas opciones transparentes para aplicar limitaciones; tercero, es necesario asegurar que no se afectará a industrias establecidas que agreguen valor en la producción, aunque las exportaciones de algunas de ellas molesten en los mercados vecinos. Lo que nos lleva a la situación de algunas empresas que ya sufrieron graves daños por las restricciones argentinas; ¿quedarán como daños colaterales, o tendrán alguna posibilidad de recuperar mercado con las nuevas reglas?

La institucionalización en el Mercosur de los nuevos acuerdos, aunque sean bilaterales, debe asegurar un foro multilateral donde se discuta el funcionamiento del sistema, y un mecanismo imparcial que asegure el cumplimiento de sus fallos, sin obligar a Uruguay y a Paraguay a recurrir a ilusorias medidas de "retaliación".

SALIDA. Es cierto que la negociación comercial con terceros países no va a resolver nuestros problemas en el Mercosur. El abandono del Mercosur supone riesgos que podrían llevar a un difícil camino de reestructura del sector industrial. Sin perjuicio de ello, las negociaciones con terceros permitirían consolidar corrientes de productos agrícolas y agroindustriales y agregar a ellos más valor. Es casi la consecuencia natural de este escenario. Aunque hoy parezca remota la posibilidad de negociaciones comerciales significativas, el tema de la flexibilidad debería estar presente en las negociaciones en el Mercosur para obtener definiciones cuando esas posibilidades se presenten.

Finalmente, debemos tener en cuenta que la agenda con Argentina y Brasil no se limita al comercio de bienes. El turismo, las cuestiones de navegación y servicios logísticos, las inversiones, la cooperación energética y las zonas francas, son temas críticos a los que se agregan ahora los acuerdos sobre intercambio de información fiscal y doble tributación.

En resumen, enfrentamos la necesidad de diseñar la estrategia de una nueva vecindad que nos permita preservar y ampliar el comercio, en un contexto de mayor amplitud en los aspectos económicos, aunque también de mayor complejidad.

Economía & mercado