Hay una nueva agenda en el comercio mundial

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Jorge Rebella

En cierta medida estamos en camino hacia la fragmentación del sistema multilateral de comercio debido a un creciente brote de proteccionismo y eso es peligroso, alertó el embajador Guillermo Valles, actual director de Comercio Internacional de Bienes, Servicios y Materias Primas de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (Unctad). El diplomático, de larga trayectoria en el Servicio Exterior y exviceministro de Relaciones Exteriores de Uruguay, explicó que la Unctad es una organización dependiente de la Asamblea General de la ONU y que sus funciones consisten en analizar el comercio internacional desde la perspectiva del desarrollo, dar cooperación técnica a los países en materia de políticas comerciales y contribuir a generar consenso mediante foros de debate, en un ámbito no negociador. "No legislamos, pero sí analizamos de una forma objetiva, los temas de comercio y desarrollo", dijo. A continuación un resumen de la entrevista.

-¿Cómo vislumbra las perspectivas del comercio internacional?

-Hay tres motivos de preocupación al respecto. En primer término, el comercio mundial va a aumentar este año, pero a una tasa menor a la esperada debido al crecimiento casi nulo de las economías desarrolladas. En segundo lugar, las restricciones no arancelarias vigentes en muchos países son un problema más difícil de resolver globalmente que los aranceles, ya que estos son más transparentes y, en términos generales e históricos, son relativamente bajos. Un tercer aspecto es que, últimamente, se advierte un brote del proteccionismo en buena parte del mundo.

-¿Cuáles son las proyecciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC)?

-Hace un año la OMC estimaba que las exportaciones mundiales, medidas en volumen -no en valores-, habrían de crecer un 6,5% anual en 2011. Luego, en septiembre pasado, se corrigieron a 5,8% y al final aumentaron 5%. Recientemente se ha proyectado que en 2012 crecerán tan solo 3,7%, es decir muy por debajo del promedio de los últimos veinte años que ha sido de 5,4% anual. La razón fundamental de esta caída es el débil crecimiento económico de Estados Unidos y Japón y el casi nulo de Europa.

-¿En qué medida ha influido el proteccionismo en esas cifras?

-La cooperación internacional que se dio durante la crisis financiera del 2008 hizo que se contuvieran las presiones proteccionistas. Varios monitoreos realizados en conjunto por la OMC, la Unctad y otros organismos internacionales demostraron que los países habían aprendido la lección de la década del treinta. Ahora, casi cuatro años después, la situación es diferente y se ve un rebrote proteccionista muy peligroso, en especial para los países pequeños y más vulnerables por su dependencia del comercio exterior.

-Sin embargo, no parece verse una reacción generalizada ante las crecientes restricciones al comercio…

-En ese sentido, hay preocupación en el mundo. Sin embargo, en muchos países exportadores de materias primas, sobre todo los agroexportadores, existe un velo de aparente tranquilidad ante los altos precios de sus commodities. Sin duda, las demandas contra el proteccionismo serán más estridentes en caso de un descenso de esos valores en el mercado internacional.

Ronda de Doha

-¿Qué posibilidades existen de que se pueda llegar a un acuerdo de apertura del comercio internacional?

-La conclusión exitosa de la Ronda de Doha sería fundamental para contener el proteccionismo a nivel mundial, prohibir los subsidios a las exportaciones agrícolas y limitar el subsidio interno de la agricultura. Pero, por distintos motivos, no todos los países quieren una apertura comercial o no la entienden de la misma manera. Los países desarrollados, en particular los europeos, no son proclives a esa solución por su delicada situación económica, social y política, que hoy pone en riesgo al propio proyecto de la Unión Europea. Frente a problemas de esta magnitud, es lógico que sus gobiernos tiendan a atender las urgencias internas. Los países emergentes, por su lado, no quieren ser los únicos en realizar una apertura. En síntesis, el horizonte no está nada claro: las negociaciones de la Ronda están congeladas y sus posibilidades de éxito son mínimas en el corto plazo.

-Sin embargo, nunca se ha visto un número tan grande de tratados de libre comercio negociados como en estos últimos años…

-Efectivamente. En la OMC se han notificado más de 300 acuerdos que están hoy vigentes. Ante la oclusión de las negociaciones multilaterales, los países pretenden encontrar satisfacción, al menos parcial, a su necesidad de acceder a mercados externos a través de acuerdos bilaterales o regionales de libre comercio.

-¿Estamos en camino hacia la fragmentación del sistema multilateral de comercio?

-En cierta medida sí y es peligroso. Hay que recordar que la política proteccionista iniciada en Estados Unidos durante la Gran Depresión del 30 consistió en imponer un alza generalizada de los aranceles aduaneros, lo que llevó a una reacción similar de otros países. La historia nos dice que las causas económicas de la Segunda Guerra Mundial fueron justamente la sucesión de crisis financiera, recesión, proteccionismo y el establecimiento de un sistema comercial discriminatorio, a través de preferencias comerciales bilaterales. Argentina y Uruguay, por ejemplo, vieron sus exportaciones de carne desplazadas del mercado británico, que era clave en aquella época.

En resumen, ante un incremento del proteccionismo, los países procuran desesperadamente preservar sus mercados, y quienes llevan todas las de perder bajo esa política de acuerdos bilaterales son las naciones más pequeñas que quedan desplazadas por su menor capacidad de negociación. Esos acuerdos, por otra parte, no contribuyen a solucionar las grandes distorsiones provocadas por los subsidios agrícolas y a la pesca, por ejemplo.

Nueva agenda

-A más de diez años del lanzamiento de la Ronda de Doha, ¿no ha quedado obsoleto su objetivo principal?

-No. La apertura del comercio internacional sigue teniendo la misma prioridad que una década atrás y aún más por las razones citadas. De esta situación mundial, no vamos a salir con menos comercio, sino con más comercio y más justo. Sin embargo, reconozco que tenemos por delante una nueva agenda que se impone, pero no hay manera de atenderla.

-¿En qué consiste esa nueva agenda?

-La agenda internacional incluye los nunca logrados objetivos de reducir picos arancelarios y eliminar los subsidios agrícolas, así como los planteos hechos en 2001 para ampliar los mercados en materia de servicios. Pero, en la última década han surgido nuevos problemas en el comercio mundial que requieren ser regulados.

-¿Podría mencionar algunos de esos problemas?

-Las devaluaciones competitivas, la seguridad alimentaria y las prohibiciones a las exportaciones de alimentos son algunos ejemplos. Brasil ha planteado en la OMC su preocupación por los efectos comerciales de la volatilidad cambiaria y cómo esta afecta sus condiciones de competitividad.

Otro tema que se viene planteando es sobre comercio y cambio climático. Hay temores al llamado ecoproteccionismo. Hoy día no existen acuerdos multilaterales claros sobre las normas para la adaptación y mitigación del cambio climático y, en consecuencia, tenemos respuestas nacionales o regionales al respecto. Por ejemplo, la Unión Europa plantea establecer unilateralmente una tasa especial a las aerolíneas que transiten sus rutas aéreas en función de la huella de carbono del transporte aéreo. Esto ya ha generado fricciones con otros países, quienes alegan que se violan los principios de la OMC. Aparecen normas sobre ecoetiquetado, subsidios a la industria "verde" y otras medidas para promover una economía menos dependiente del consumo de combustibles fósiles y con menos emisiones de carbono. Estas medidas pueden tener un objetivo muy loable, pero también podrían estar encubriendo distorsiones ilegítimas de la competencia y perjudicando a los países en desarrollo.

-Entonces, ¿qué tipo de normas comerciales van a regir a la comunidad internacional?

-Se corre el riesgo de que cada país determine sus propias políticas, adopte sus propios instrumentos de combate al cambio climático y se planteen muchas fricciones comerciales. El sistema de solución de diferencias de la OMC no podrá arbitrar todos los diferendos si no hay una legislación clara. Por eso, es preciso encontrar un ámbito de legislación multilateral para estos temas relativamente recientes. Tenemos, por lo tanto, una vieja agenda y una nueva que se superponen.

Rol del G20

-¿Es realista pensar que la Ronda de Doha llegue a feliz término mientras exista la norma del consenso que exige unanimidad absoluta de todos los miembros de la OMC?

-Si a los problemas pendientes, le sumamos ahora una reforma de los estatutos de la OMC, seguramente estaríamos labrando el acta de defunción de esta Ronda y, quizás, de la organización. No son las reglas de funcionamiento que están fallando, sino la falta de liderazgo, visión y responsabilidad colectiva. Miremos el pasado. Debemos recordar que no fue fácil llegar a una solución consensual en la Ronda Uruguay, que dio un paso gigantesco al incluir a la agricultura dentro de las normas generales del comercio internacional. Sin duda la Ronda de Doha es más amplia, participan más naciones y los países en desarrollo tienen una voz más fuerte, lo que plantea una dinámica diferente. Pero me niego a pensar que la comunidad internacional esté destinada al fracaso permanentemente. Creo que se necesita liderazgo a nivel global.

-¿Qué rol debería cumplir el G20 en ese aspecto?

-El G20 es un ámbito de cooperación que mostró una gran eficacia en 2008 para contener la gravísima crisis financiera. Pero el G20 no es una organización, es una conferencia autoconvocada. Tampoco tiene una representatividad democrática por la cual sus decisiones luego se puedan ampliar a toda la membresía de la OMC. No hay que olvidar que es una extensión del G7 y G8 y, por tanto, tiene un enfoque de cooperación en el ámbito financiero. Sin desconocer la importancia de los países miembros, los intereses comerciales de sus integrantes son más divergentes que convergentes.

Proteccionismo

-Hace algún tiempo el gobierno brasileño anunció que impondría tasas adicionales de aranceles a una lista de productos originarios de Estados Unidos ante la negativa de Washington para eliminar los subsidios a la producción y a la exportación que le concede al algodón. ¿Puede ese tipo de decisiones de los países emergentes, en este caso Brasil, contribuir a desarmar las estructuras proteccionistas de las economías desarrolladas?

-No es conveniente esa estrategia por un simple motivo: la suba de aranceles le hace daño también a la economía del país que toma medidas de ese tipo ya que priva a su población de adquirir un determinado producto o una cierta tecnología en condiciones competitivas. La suma de dos males no hace un bien. Puede ser una solución parcial para un diferendo puntual, pero no es un mecanismo recomendado, ni eficaz para deshacer una estructura proteccionista. Cabe señalar que Brasil no llegó a aplicar esas tasas adicionales porque llegaron a un acuerdo temporario con Estados Unidos.

-¿Qué papel juega o puede jugar la OMC ante las medidas fuertemente proteccionistas asumidas por Argentina desde fines de 2010?

-La OMC como organización no tiene voluntad propia, sino que se expresa a través de sus miembros, quienes pueden recurrir a cuatro vías. Primero, aprovechar el Mecanismo de Examen de las políticas comerciales. Esta es una revisión periódica de la política comercial de cada país. Por este mecanismo de transparencia, se ejerce una cierta influencia sobre el gobierno que adopta medidas que afectan el comercio.

Segundo, si se entiende que hay una violación de las normas de la OMC, se puede plantear el caso en dicha organización y llevarlo al Órgano de Solución de Diferencias -tal como hizo Brasil con Estados Unidos por el subsidio al algodón- a efectos de que se adecue la medida nacional a las reglas vigentes a nivel internacional. De no cumplirse con sus decisiones, hay un procedimiento que habilita a los países afectados a retirar concesiones comerciales al Estado que infringe las normas internacionales. Uruguay, por ejemplo, no ha hecho un gran uso del mecanismo de solución de diferencias a pesar de haber sido uno de sus impulsores. En cambio, Argentina y Brasil son activos usuarios de este mecanismo, incluso para dirimir algunas diferencias entre ellos.

Tercero, antes de entrar directamente en un litigio, cabe la posibilidad de un llamado a consultas entre las delegaciones de los países en conflicto. Cuarto, hay un mecanismo que no se ha utilizado hasta ahora pese a estar previsto en sus estatutos, que consiste en solicitar al director general de la OMC que use sus buenos oficios para lograr un acuerdo entre las partes.

El Mercosur y la Unión Europea

-¿Cómo evalúa la actual situación de las negociaciones de un TLC entre el Mercosur y la Unión Europea (UE)?

-Las negociaciones han llevado mucho tiempo. Ahora el contexto económico extremadamente difícil en Europa ha influido en las negociaciones bilaterales entre ambos bloques. El Mercosur necesita que se concrete dicho acuerdo y sería bueno que la UE viese al Mercosur como un socio confiable y estratégico porque ambas partes tienen intereses comunes que defender. Ambos bloques comparten una visión del mundo, de la vida, de los derechos humanos, que es el fundamento de una comunidad de valores. Sin embargo, en los últimos meses, también son evidentes los contrastantes intereses comerciales y económicos a nivel nacional.

-¿Qué opina de la actitud de Uruguay de no aceptar un acuerdo comercial con la UE sin Argentina, Brasil y Paraguay?

-Eso no se ha planteado formalmente de acuerdo con la información que dispongo. Por lo tanto, no se puede rechazar algo que no ha sido ofrecido. En cualquier caso, Uruguay siendo leal a su proyecto regional e histórico debería poder compatibilizar el mismo con sus necesidades e intereses nacionales más inmediatos. No hay que olvidar que la economía uruguaya, por mejor administrada que esté y por el tamaño de su mercado, presenta vulnerabilidades y condiciones que le son propias y particulares. Esto lo obliga a aprovechar al máximo todas las posibilidades a su alcance para diversificar mercados, producción, fuentes de aprovisionamiento e inversiones.

El panorama comercial no es estimulante

-¿Cómo vislumbra el impacto de la crisis europea en las relaciones económicas y comerciales de Uruguay con los países del viejo continente?

-Uruguay debería ir previendo las consecuencias de la situación en Europa. Un porcentaje muy importante de sus exportaciones se destina a Europa, donde prevalece una crisis económica que todavía no permite ver la luz al final del túnel. Esa situación ya está pesando en las exportaciones uruguayas y lo va a seguir haciendo en los próximos meses; en consecuencia, el panorama comercial no es muy estimulante. Además de la situación financiera, hay aquí un debate sobre el grado de austeridad que puede tolerar la sociedad en Europa. Es un problema político y social latente.

-¿Y cuál es la política comercial más adecuada que debería adoptar nuestro país en las actuales circunstancias?

-Cualquier política comercial es parte de la política económica de un país, pero también se vincula a otras políticas, incluyendo la educativa, la de innovación y la de empleo, por cuanto tiene obligación de diversificar su base productiva, integrarse a cadenas productivas, atraer y desarrollar inversión y tecnología. Uruguay debe velar por sus intereses comerciales y para ello debe pensar en clave nacional, sobre todo por tener un mercado interno tan limitado. Eso no contradice para nada una estrategia de integración regional y mucho menos de fraternidad continental.

ficha técnica

El embajador Guillermo Valles ha servido en el Servicio Exterior de Uruguay por más de 36 años. Tuvo activa participación en las negociaciones diplomáticas del Mercosur entre 1992 y 1996. Presidió las negociaciones de Normas de la OMC durante seis años. Fue viceministro de Relaciones Exteriores. En 2011 el secretario general de la ONU, Bank-Ki-Moon, lo designó director de Comercio Internacional de la Unctad. Recientemente fue premiado por la organización WWF por su trabajo para la eliminación de subsidios a la pesca.