En términos constantes la apertura continúa en expansión desde 2003

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A la salida de la crisis de 1999-2002, la tendencia se revirtió y el crecimiento ha sido fuertemente liderado por la industria y la agropecuaria que recuperaron parte de su participación relativa en la actividad económica local, expresó la economista Rosa Osimani, investigadora de Cinve, quien es coautora, junto con la Ec. Rosina Estol, del capítulo "Apertura comercial y crecimiento económico - Evidencia del caso uruguayo de los últimos 30 años". Esta obra forma parte del Proyecto de Investigación "Apertura, instituciones y crecimiento" hecho en Cinve en el marco de la Red Mercosur. A continuación un resumen de la entrevista.

-¿Cuáles han sido los factores determinantes del crecimiento de las corrientes comerciales de Uruguay con el exterior en las últimas décadas?

-La estrategia comercial de apertura es un factor determinante de la tendencia creciente de los flujos comerciales de nuestro país. La evolución del tipo de cambio real, el desempeño de las economías de la región y del comercio mundial explican las oscilaciones de dichos flujos.

-¿En qué ha consistido la estrategia de apertura comercial en Uruguay?

-A partir de mediados de los años setenta se comenzó con una estrategia de apertura de la economía basada tanto en políticas de desprotección de las actividades en el mercado interno como de promoción de exportaciones, en particular, las no tradicionales. Se considera que fue un cambio en la estrategia de desarrollo porque significó el pasaje hacia una economía cada vez más orientada hacia el exterior.

-¿Aún continúa vigente ese proceso de apertura?

-Sí. Al respecto pueden distinguirse dos etapas diferenciadas. En la primera, comprendida entre 1974 y 1990, se produjo la liberalización unilateral del comercio. Se caracterizó en materia de política comercial por reducciones unilaterales de la protección arancelaria y por la promoción de las exportaciones no tradicionales. Además, empezó a tener relevancia la apertura hacia la región, que implicó el comienzo de los acuerdos bilaterales de comercio.

En la segunda etapa entre 1991 y 2007, se profundizó el proceso de apertura en el marco de la región, con la firma del Tratado de Asunción que creó el Mercosur. El acuerdo regional supone una política tendiente a la liberalización del comercio intrazonal y la definición de una política común para el comercio extrazonal. Sin embargo, la crisis regional de 1999-2002 parece haber afectado al proceso de integración de forma permanente. Por diversas razones, el Mercosur se estancó y, en términos de política comercial, no ha habido avances significativos desde entonces.

Flujos comerciales

-¿Cómo evolucionó el comercio exterior a partir de la apertura económica del país?

-Los flujos de importación y exportación en la primera etapa del proceso de apertura de la economía uruguaya (1974-1990) presentaron un crecimiento sostenido en dólares corrientes, salvo algunos años de retroceso (1981-1982). Además, como resultado de los acuerdos bilaterales con Argentina y Brasil, el intercambio comercial con nuestros vecinos creció en forma exponencial. Teniendo en cuenta los indicadores usuales de intensidad de comercio, a partir de 1984 el comercio bilateral se intensificó, habiendo alcanzado un máximo entre 1989 y 1990. El valor del indicador de intensidad, que fue entre 35 y 40 veces más de lo esperado, se explica no sólo por dichos acuerdos, sino también por otros factores relacionados con la cercanía geográfica, razones históricas y culturales, etc. A partir de abril de 1990, se produjeron cambios en la política comercial debido a restricciones fiscales, que luego finalizaron en un aceleramiento de la reducción arancelaria y, por tanto, en una profundización del grado de apertura de la economía en forma unilateral.

-¿Se mantuvo esa tendencia al profundizarse el proceso de apertura?

-Entre 1991 y 1998, el crecimiento de las importaciones fue muy relevante, así como el crecimiento de las exportaciones dirigidas hacia la región. En el período 1991-1994, los flujos comerciales presentaron un crecimiento acumulado considerable, destacándose el fuerte impulso de las importaciones. En ese cuatrienio, se incrementaron un 108% acumulado al resultar favorecidas por la reducción arancelaria intrazonal y el comienzo de la fase de atraso cambiario. El caso de las exportaciones fue algo distinto. Mientras las ventas de bienes al exterior sólo crecieron un 13%, las de servicios aumentaron un 187%.

A pesar de persistir las mismas condiciones en el período 1995-1998, las importaciones crecieron a tasas bastante menores, pero las exportaciones aceleraron su crecimiento.

-¿Cómo impactó el período recesivo regional 1999-2002 en los flujos comerciales?

-Durante esa crisis, la política comercial de los países del bloque sufrió modificaciones tendientes a sobrellevar los efectos de los cambios en los precios relativos y de caídas importantes del nivel de actividad. Como resultado se produjo un quiebre en la tendencia de los flujos comerciales percibida durante los años noventa. La importancia de Brasil disminuyó y en contrapartida aumentó la de todos los otros socios.

Luego de la crisis de 2002, el comercio regional perdió importancia y Estados Unidos como destino de las exportaciones adquirió un creciente protagonismo. En 2009, la relevancia del Mercosur y Estados Unidos volvió a la normalidad con un 28% y 3% del total de las exportaciones, destacándose la importancia creciente de China con un 4%.

Atraso cambiario

-¿Cómo se explica que las exportaciones hayan continuado creciendo entre 1995 y 1998 pese al atraso cambiario?

-Las exportaciones continuaron aumentando fundamentalmente a los países de la región, que también estaban utilizando el tipo de cambio como ancla nominal de los precios. Por tanto, el tipo de cambio real bilateral con los socios regionales no estaba atrasado.

-¿Existe un fenómeno similar con el tipo de cambio actual?

-Sí. Ocurre algo similar ya que el tipo de cambio real global y el tipo de cambio real con Brasil no han evolucionado de igual modo, pero esto juega en menor medida que en el pasado. Deben sumarse otros factores que están incidiendo, tales como los precios internacionales favorables de los productos exportables y ganancias genuinas de competitividad de las empresas uruguayas.

Grado de apertura

-¿Cómo se mide el grado de apertura de la economía?

-El grado de apertura a precios corrientes se mide como el ratio entre el total del comercio (exportaciones más importaciones) sobre el PIB de la economía, medidos en dólares corrientes. El grado de apertura a precios constantes es el mismo cociente, pero las variables se miden en dólares constantes. (Ver gráfico)

-¿Qué características ha tenido el grado de apertura comercial de Uruguay ?

-El grado de apertura a precios corrientes muestra una tendencia creciente en la primera etapa del proceso de apertura, aunque presenta algunos altibajos. Entre 1978 y 1982 el coeficiente de apertura que había alcanzado el 40% del PIB presentó un claro descenso relacionado con los efectos de la apreciación de la moneda nacional como resultado de la aplicación del plan de estabilización con ancla cambiaria ("tablita") de esos años. Después de superado el atraso cambiario en 1982, el grado de apertura creció nuevamente y alcanzó casi el 50%.

-¿Cómo evolucionó el grado de apertura a partir de la década del noventa?

-En la segunda etapa de ese proceso, el grado de apertura a precios corrientes registró un estancamiento durante el período 1992-2002, manteniéndose en torno al 40%. Esto se puede explicar por el atraso del tipo de cambio a partir de 1991 por el régimen cambiario utilizado como ancla de los precios.

Después de 2002, la evolución del grado de apertura volvió a mostrar un escalón importante, situándose alrededor del 60% hasta 2007.

-¿Y si se mide esta apertura a precios constantes?

-En ese caso, su evolución refleja mejor los cambios de la importancia del comercio en relación al producto de la economía, ya que su evolución es independiente de la evolución del tipo de cambio. El grado de apertura, medido a dólares constantes del año 2005, aumentó en forma considerable durante la primera etapa del proceso de liberalización comercial y se aceleró a fines de los años ochenta. Como consecuencia de una política comercial que impulsó las exportaciones y redujo las barreras arancelarias, el coeficiente de apertura creció significativamente, pasando de 27% en 1970 a 47% en 1990 en dólares de 2005.

A partir de la creación del Mercosur en 1991 hasta 1998, continuó la tendencia creciente con un gran aumento en el coeficiente de apertura, que registró niveles superiores a la etapa anterior. En 1997 se dio el máximo coeficiente de apertura de la década del noventa, llegando a 53 % y luego se estancó a mediados de 1998 al haber ingresado la economía uruguaya en una nueva fase recesiva. A partir de 1999 y hasta el estallido de la crisis argentina, en diciembre de 2001, Uruguay debió absorber una serie de shocks externos adversos que significaron una considerable reducción de los flujos comerciales mayor a la caída del nivel de actividad, lo que hizo descender el coeficiente de apertura entre 1999 y 2002.

La salida de la crisis del 2002 fue muy rápida y las exportaciones jugaron un rol muy importante. Desde entonces el coeficiente de apertura presenta un nuevo escalón y un nuevo récord llegando a 63% en 2007.

-¿Quiénes han sido los ganadores y los perdedores en el proceso de apertura comercial en Uruguay?

-El dinamismo del PIB que caracterizó a buena parte de la década del noventa es consecuencia, principalmente, de la evolución de los servicios. Dentro de ellos, el sector de servicios que lideró el crecimiento en los primeros años fue el de comercio, restaurantes y hoteles; luego el liderazgo le correspondió al sector de establecimientos financieros, seguido por el sector transporte. Cabe señalar que la creciente importancia de los servicios es una tendencia que ya se insinuaba en la etapa anterior (1975-1990).

Entre los cambios más importantes sucedidos en los años noventa y principios del siglo XXI se destaca la sistemática pérdida de participación de la industria hasta 2002. La otra modificación ostensible es la creciente importancia del transporte, almacenamiento y comunicaciones. Otro sector que aumentó su participación, aunque se revirtió en 1999, fue el de comercio, restaurantes y hoteles. Sin embargo, a la salida de la crisis recesiva de 1999-2002, el crecimiento ha sido fuertemente liderado por los sectores industrial y agropecuario que recuperaron parte de su participación relativa.

-¿Ha obligado la apertura comercial a realizar transformaciones en el mercado laboral?

-Como resultado de todos los cambios que implicó la apertura unilateral y bilateral con Argentina y Brasil, la industria disminuyó su importancia como generadora de empleo. Durante la primera mitad de los años noventa, este sector representaba alrededor del 23% del empleo de la economía, siendo el que tenía mayor participación en el empleo agregado. En la segunda mitad de esa década se registró una caída muy fuerte en el empleo industrial, que se acompañó de un aumento del empleo informal. Paulatinamente, otros sectores de la actividad económica, como el comercio y los servicios, fueron ganando participación en la estructura de empleo global.

-¿Cómo evolucionó el grado de apertura comercial durante el gobierno del Dr. Tabaré Vázquez?

-Sólo disponemos de cifras para analizar el coeficiente de apertura hasta 2007. El grado de apertura desde 2005 en términos corrientes se ha mantenido constante, pero los niveles alcanzados en los últimos años son los máximos desde mediados de los setenta. En términos constantes la apertura continúa en expansión desde 2005. Los lineamientos generales de la estrategia de apertura continúan vigentes. Como el Mercosur está estancado, el gobierno ha intentado concretar otros acuerdos para mejorar el acceso a mercados fuera de la región. Sin embargo, se ha avanzado más y con mayor éxito por el lado de las inversiones.

-¿A qué obedece este avance?

-Se trata de una nueva etapa en el proceso de integración a la región y al mundo. En 2008 la inversión extranjera directa (IED) alcanzó una cifra récord, llegando a US$ 1.775 millones. El promedio anual de la IED en el último cuatrienio (2005-2008) se multiplicó casi tres veces y media en relación al cuatrienio anterior (2001-2004). (N. de R.: la inversión de Botnia por US$ 1.000 millones se realizó en el cuatrienio 2005-2008).

-¿Qué efectos ha tenido la apertura comercial en el crecimiento del PIB?

-El tipo de inserción internacional que logre una economía de reducido tamaño como la de Uruguay es un factor de gran incidencia en la evolución económica. La teoría no establece relación, y menos aún causalidad, entre los conceptos de apertura de una economía y su desempeño económico. Sin embargo, dentro de los factores que explican el crecimiento de Uruguay suele destacarse el papel jugado por los cambios en el contexto externo y por las políticas relacionadas con la inserción externa. Además, se ha demostrado que la evolución de la economía uruguaya está estrechamente relacionada con la evolución de sus vecinos. Considerando un período de más de treinta años, la mayor apertura de la economía coincide con períodos de mayor crecimiento de la economía.

-Desde la creación de la Cepal se discute si la apertura comercial es beneficiosa o no para las economías latinoamericanas. Algunos señalan que si la economía se abre demasiado, se pueden perjudicar los procesos locales de I+D. ¿Ha sido la apertura provechosa para la economía uruguaya?

-Sí. La globalización hace que el ámbito de competencia de las empresas uruguayas sea cada vez más el mundo. Si bien la apertura tuvo como consecuencia costos de reestructuración en algunos sectores, con pérdidas de empleo, este proceso ha exigido que a nivel local se hagan procesos de capacitación e innovación y de incorporación de ciencia y tecnología. Hoy los sectores más innovadores y con mayor incorporación de progreso tecnológico son los que están capacitados para adaptarse a las formas de competir que se dan en el mundo globalizado.

Rosa Osimani, uruguaya, se graduó de economista en la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Universidad de la República. Obtuvo el título de magíster en economía por la Universidad Estadual de Campinas (San Pablo). Se desempeña como investigadora de Cinve, habiendo ocupado anteriormente el cargo de subdirectora de dicha institución. Ejerce la docencia como profesora de Microeconomía y Economía Gerencial en la Universidad ORT Uruguay.