El Estado debería minimizar el impacto ambiental por cada empleo generado

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El dilema entre el crecimiento económico que plantea el "Uruguay productivo" y la conservación ambiental se resuelve mediante la regulación, cuyos límites, por supuesto, se fijan en función de criterios ambientales, económicos y políticos, sostuvo el economista uruguayo Marcelo Caffera, Ph.D en economía de los recursos naturales. En diálogo con ECONOMIA & MERCADO, el entrevistado analizó en detalle la política ambiental y los niveles de contaminación en los cursos de agua de la capital uruguaya en base a su estudio titulado "Efectividad en el control de los efluentes industriales en Montevideo". A continuación se publica un resumen de la entrevista.

-¿Cuáles son los aspectos más preocupantes de la política ambiental en Uruguay?

-El problema principal radica en una falta de definición a nivel gubernamental respecto a los límites ambientales del "Uruguay productivo". Más allá del nuevo nombre del programa de gobierno, el problema no es nuevo.

-¿A qué se debe esa falta de definición oficial?

-En parte está provocada porque, bajo ese lema, hay un sesgo hacia la promoción de producción de bienes primarios y secundarios en desmedro de otras actividades en las que el país se podría destacar. El impacto ambiental derivado de la actividad en otras áreas podría ser mucho menor como, por ejemplo, por la cantidad y calidad de sus universidades, centros de investigación, producciones culturales, turismo, etc.

-¿Cómo compatibiliza esos costos ambientales con la política del gobierno de generar empleo que es uno de sus objetivos prioritarios?

-Justamente, entiendo que el gobierno debería minimizar el impacto ambiental por cada puesto de trabajo generado. Esta disyuntiva no es menor. No estamos hablando simplemente de poner en la balanza la creación de un puesto de trabajo versus la vida de, por ejemplo, un carpincho. Estamos considerando también la disyuntiva entre darle empleo a un jefe de familia para que alimente y eduque a sus niños, y un incremento en la probabilidad de que esos mismos niños, u otros, desarrollen en el futuro una enfermedad producto del aumento de la contaminación.

-¿Cómo se resuelve el dilema entre el crecimiento económico que plantea el "Uruguay productivo" y la conservación ambiental?

-Se soluciona mediante la regulación, ya sea fijando concentraciones máximas de determinados parámetros en el aire y el agua; cuotas máximas, impuestos o permisos transferibles de emisiones, caza, pesca; corredores biológicos; áreas protegidas; zonificación territorial; etc. Esos límites, por supuesto, se fijan en función de criterios ambientales, económicos y políticos.

-¿En qué medida están regulados esos límites mínimos de calidad ambiental?

-Uno de los aspectos en los que se materializa la falta de definición del gobierno con respecto a los límites ambientales del "Uruguay productivo" es que no se llenan los diversos vacíos legales que existen en materia ambiental. En los casos en que la regulación existe, la falta de definición se materializa en una falta de voluntad política para hacerla cumplir. En este sentido, la fijación de los límites ambientales sin tener en cuenta los costos que representa su cumplimiento para los regulados y para las oficinas encargadas de su fiscalización complica aún más el panorama.

-¿No se deberían imponer límites menos demandantes de modo que la legislación ambiental concuerde con lo que la sociedad uruguaya esté dispuesta a hacer cumplir?

-Sí. Actualmente, la fiscalización es un derroche de recursos ya que las inspecciones no son efectivas porque, cuando se detecta un incumplimiento, en general no hay voluntad política para sancionarlo con una multa. Esta no va a experimentar modificaciones hasta que la conservación ambiental sea una importante demanda de la población, cosa que no sucede ahora dado que el electorado tiene otras necesidades insatisfechas. Hoy los reguladores exigen, en promedio, que las empresas cumplan hasta un determinado punto que está situado entre el cumplimiento de la normativa y el descontrol total, es decir que admiten como aceptables niveles de emisiones que a menudo superan el 100% del límite legal máximo. A modo de ejemplo, si se emite, en promedio, el 150% del límite legal máximo, sería más conveniente fijar el 120% o el 130% como el límite a cumplir. De esta forma, la calidad ambiental mejoraría, las reglas legales serían más claras y las inspecciones dejarían de ser una pérdida de recursos públicos.

Efluentes industriales

-Alcanza con transitar por algunas zonas del departamento de Montevideo para comprobar un nivel considerable de contaminación de los cursos de agua causada por residuos industriales. ¿Qué se ha hecho al respecto en los últimos años?

-A partir de 1997, por las exigencias impuestas por el BID para conceder el préstamo destinado a financiar el Plan de Saneamiento Urbano Etapa III (PSU III), la IMM comenzó una nueva etapa de monitoreo de efluentes que ha dado lugar a una base de datos sobre vertidos industriales comparable con las de países desarrollados.

-¿En qué medida se ha avanzado en la reducción de los vertidos industriales en los cursos de agua en Montevideo?

-Según las últimas cifras publicadas por la IMM, la contaminación industrial de los cursos de agua ha bajado significativamente, sobre todo en relación a los niveles de un decenio atrás, cuando todavía no había empezado la recesión económica. De acuerdo con los datos del Informe Anual 2006 del municipio capitalino sobre contaminación de origen industrial, la cantidad de kilos de materia orgánica, metales pesados y sólidos en suspensión vertidos por día ha bajado respecto a 1997. La disminución ha sido considerable en los casos del plomo y el cromo, que bajaron 75% y 90% respectivamente. No así en el caso de la contaminación orgánica que, si se le mide en términos de "demanda bioquímica de oxígeno" (DBO), ha descendido sólo un 16%. Este descenso se ha registrado pese a que a el número de industrias regularmente monitoreadas por la IMM al final del año pasado -92 plantas- era el más alto desde el inicio del programa de monitoreo con el BID.

-¿A qué atribuye ese descenso de la cantidad de efluentes?

-Con los datos disponibles no se puede saber a ciencia cierta si esa reducción se debe a que algunas grandes industrias de los ramos más relevantes cerraron o se mudaron a otro departamento u obedece a una disminución de las cargas vertidas por unidad de producción. De todos modos, los descensos son importantes.

Inspecciones

-Siempre está latente la duda acerca de la veracidad de las declaraciones de las empresas...

-En efecto, las cifras anteriores están calculadas en base a la información proporcionada por las empresas. Pero probar que las empresas están subreportando es más difícil de lo que parece en primera instancia. Por ejemplo, si se compara la concentración de DBO en el efluente, según la muestra tomada por los funcionarios de la IMM durante la inspección, con lo informado por la empresa en ese mismo mes -las empresas están obligadas a tomar mensualmente una muestra representativa del efluente si su caudal es menor a 50 metros cúbicos por mes y una vez por quincena si el volumen es mayor- se plantea el siguiente problema: como el costo del análisis de laboratorio es caro, rondando los US$ 300 para diez parámetros, las empresas frecuentemente envían la muestra testigo, tomada simultáneamente con la de los inspectores, como información de sus efluentes del mes. Ambos resultados no difieren, dado que tanto los empleados de la planta y los funcionarios municipales hacen los muestreos prácticamente al mismo tiempo. Por lo tanto, uno concluiría erróneamente que las empresas no mienten.

-¿De qué mecanismos se dispone para analizar si se están adulterando los datos respecto al nivel de los efluentes?

-Una posible solución es comparar lo que informa cada una de las empresas en los meses que no son inspeccionadas con lo que informa la misma empresa en los meses en los cuales es inspeccionada. Al respecto, es importante tener en cuenta el informe cuatrimestral que las empresas envían a la IMM con la información de sus efluentes entre uno y cuatro meses posteriores a la fecha de la inspección. En el marco de mi tesis doctoral, tuve la oportunidad de hacer ese cálculo cubriendo la información de efluentes reportados por las empresas e inspecciones municipales realizadas entre 1997 y 2001. Eso fue posible gracias a que la IMM, previa firma de confidencialidad, me dio acceso a los datos correspondientes a emisiones, inspecciones y multas tras mostrarse interesada en los resultados que podía arrojar mi trabajo, cuyo objetivo era estudiar la efectividad de los controles oficiales de los efluentes industriales en Montevideo.

-¿Cuál fue el resultado de su análisis?

-El resultado de esa comparación fue que el 41% de las empresas de la muestra reportó niveles promedio de "demanda bioquímica de oxígeno" (DBO) mayores en los meses en los cuales fueron inspeccionadas que en los meses en los cuales no recibieron la visita de los inspectores. La diferencia promedio de los reportes fue de 33%, con una desviación estándar de 26%. Utilizando la información de las inspecciones de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (Dinama), que también amablemente me proporcionó los datos, resultó que el 34% de las empresas reportó niveles promedio de DBO mayores en los meses en que fueron inspeccionadas que en los meses en que no estuvieron sujetas a dicho control. La diferencia promedio en los reportes fue de 75%, con una desviación estándar de 94%. Estas cifras se pueden enfrentar al problema de sobreestimar el posible subreporte por parte de las empresas si la IMM y la Dinama visitan las instalaciones en los meses de zafra productiva, como efectivamente sucede en aquellas empresas donde la producción es marcadamente estacional. De todas maneras, es probable que exista subreporte por parte de las empresas, sobre todo cuando no están previstas multas por suministrar datos inexactos, por ser muy difícil de detectar esa infracción.

Niveles máximos

-¿Cuáles son los niveles máximos de contaminación en materia de efluentes industriales?

-La legislación nacional no establece topes de contaminación en términos de carga (kilogramos o toneladas/día). Los límites máximos están definidos en términos de concentración (miligramos/litro). Esto quiere decir que una empresa podría cumplir con los parámetros simplemente diluyendo sus efluentes. Si bien esa práctica está prohibida por el Decreto 253/79, no resulta fácil de detectarla.

No obstante ello, el BID y la IMM acordaron límites máximos de vertido totales promedio como metas a alcanzar en el marco del contrato de préstamo de PSU III. Se fijó un nivel de 40 toneladas DBO/día y 82 kilogramos/día de metales pesados (cromo y plomo). La Intendencia evalúa el cumplimiento de estas metas de vertido en forma semestral. La carga total de DBO era de 18 toneladas/día a fines del año pasado, es decir menos de la mitad del tope fijado. A su vez, la carga de metales pesados llegaba a los 90 kilogramos/día, nivel que se ubica moderadamente por encima del límite establecido.

-¿Qué grado de efectividad tienen los controles municipales, de acuerdo con su investigación?

-Encontré que entre 1997 y 2001 las concentraciones de DBO -trabajé sólo con datos de este contaminante- en las emisiones individuales de las empresas se redujeron en promedio. Sin embargo, no se logró mejorar los indicadores de cumplimiento de las concentraciones máximas establecidas en el Decreto 253/79. Las concentraciones informadas por las propias empresas siguieron estando por encima del máximo permitido en muchos casos. En un mes determinado, el porcentaje de los reportes de las empresas que estaban por encima de lo permitido -considerando las excepciones establecidas en la Resolución Municipal 761/96- nunca bajó del 40% del total de reportes.

-¿A qué factores se debió ese resultado?

-Mi conclusión es que esa disminución se alcanzó por la implementación misma del programa de monitoreo acordado con el BID. Entre otros aspectos, se estableció la obligatoriedad de que las empresas contaran con un ingeniero encargado del control de los efluentes, lo cual seguramente jugó un papel fundamental en "poner la casa en orden" en muchos casos.

-¿Cuál es la situación actual en materia de controles de efluentes en Montevideo?

-Actualmente, la IMM informa sobre las concentraciones medias vertidas por todas las industrias, según lo hagan a un colector, a un curso de agua o infiltren un terreno. De las 29 empresas que vierten a cursos de agua y que son monitoreadas por la IMM, un 66% tiene concentraciones medias de DBO por encima del límite máximo permitido. A su vez, el 47% de las 58 empresas que vierten sus efluentes a un colector exceden, en promedio, dicho tope, incluso teniendo en cuenta las excepciones aún vigentes para curtiembres y lavaderos de lana que vierten a colectores. Si, en lugar de tomar el DBO, se mide de acuerdo con los sólidos en suspensión, el 34% de las 29 empresas que vierten a cursos de agua vuelcan más que lo permitido, en promedio. Según lo informado por la IMM en su página Web, el mejor cumplimiento se da en las emisiones de cromo y plomo. El porcentaje de plantas que violan la normativa es de 14%, en promedio, para el caso del cromo si se toma en cuenta las que vierten a cursos de agua, y 21% si se contabiliza las que vierten a colectores. Para las emisiones de plomo, las infracciones representan el 14% y el 12% respectivamente.

-Teniendo en cuenta el elevado nivel de contaminación que se observa a simple vista en los principales cursos de agua de la capital uruguaya, ¿en qué medida la Intendencia Municipal de Montevideo sanciona a los infractores de la reglamentación de efluentes industriales?

-La estrategia adoptada en el Plan de Reducción de la Contaminación Industrial de la IMM (Resolución Municipal 761/96) consistió en monitorear de cerca las empresas, pero aplicó pocas o casi ninguna multa como gesto del gobierno municipal para dar tiempo a las empresas a incorporar tecnología de tratamiento de efluentes. Esa política iba a ser sustituida luego de culminada esa etapa por una estrategia más clásica: el incumplimiento se sancionaría con la imposición de sanciones pecuniarias. Lamentablemente, la recesión económica que comenzó en 1999 complicó el avance de dicho programa municipal. Se me ha dicho que, luego de finalizada la crisis a fines de 2003, la IMM estaba aplicando más multas en los casos de un serio incumplimiento, aunque no lo puedo saber con certeza porque nunca más tuve acceso a los datos de la Unidad de Efluentes de la Intendencia capitalina y mi investigación sobre la efectividad en el control de los efluentes industriales en el departamento de Montevideo llega hasta el año 2001. Esto es una lástima porque sería interesante poder verificar si, en la actualidad, el monitoreo municipal se ha vuelto más efectivo que antes en el margen, o sea por la realización de inspecciones. La municipalidad debería estar interesada en que se efectúe esa tarea ya que la información que nos ha llegado en los últimos años al respecto, a partir de casos aislados, frecuentemente negativos, que divulgan los medios de comunicación, es parcial.

-¿Qué tipo de instrumentos de política ambiental se debería adoptar a nivel oficial?

-Teniendo en cuenta que el problema ambiental es un problema de incentivos, hay una llamativa ausencia de instrumentos económicos dentro del abanico de instrumentos de política. Me refiero a impuestos a las emisiones, permisos transferibles de emisiones, cuotas individuales transferibles de pesca, o de caza, etc.

-¿A qué atribuye esa falta de incentivos económicos en la política ambiental uruguaya?

-En primer lugar, obedece a la falta de voluntad política. No está en los planes del gobierno imponer más costos a las actividades productivas, sino que es de su interés promover la inversión, producción, etc. como lo está haciendo. Sin embargo, si en el futuro la administración impusiera un gravamen a las emisiones de las empresas, al mismo tiempo podría bajarles algún otro tributo distorsionante, con lo cual se podría mantener la presión fiscal y disminuir la distorsión de dicha presión.

En segundo término, quizás el país no esté preparado institucionalmente para hacer cumplir este tipo de instrumentos. La justicia uruguaya funciona lentamente; no todas las oficinas de la Dinama o aquellas con competencia ambiental de las intendencias municipales disponen de la cantidad adecuada de funcionarios, otras no cuentan con empleados con la formación necesaria, etc.

-Dadas las dificultades institucionales existentes, ¿qué alternativas existen para implementar incentivos económicos?

-Un camino consiste en implementar incentivos indirectos, que son más fáciles de hacer cumplir. Justamente el único incentivo económico que existe en materia ambiental en la legislación uruguaya es la inclusión de las inversiones en tecnología y mejoras destinadas a reducir impactos ambientales dentro los proyectos que califican para recibir las exoneraciones previstas por la Ley de Promoción de Inversiones.

Otra alternativa consiste en implementar permisos transferibles de emisión, en donde la contaminación potencial de la industria se estima en función de sus características productivas. En lugar de instalar un dispositivo en la chimenea de las industrias para medir emisiones de forma continua, que le cuesta a la empresa unos US$ 100.000 al año de operación y mantenimiento, se recaba información sobre qué produce, qué insumos utiliza, qué tecnologías de abatimiento aplica, etc. La Dinama ya posee esa información porque las empresas deben obligatoriamente proporcionársela en el proceso de "solicitud de autorización de desagüe industrial". Otra opción consiste en realizar un balance de materiales.

-¿Cuál es la experiencia extranjera, sobre todo en la región, en el tema de los incentivos económicos?

-Otros países latinoamericanos están aplicándolos con aciertos y errores, de los cuales podríamos aprender. Es el caso del Programa de Tasas Retributivas a los Efluentes Industriales de Colombia, que ha contribuido a crear incentivos para que las empresas reduzcan sus emisiones y también ha logrado que los reguladores efectúen un control más ordenado.